版权申明：内容来源网络，版权归原创者所有。除非无法确认，我们都会标明作者及出处，如有侵权烦请告知我们，我们会立即删除并表示歉意。谢谢！
当前，互联网经济在中国获得前所未有的发展。但是，大量互联网经济活动处于法律上的灰色地带，对于这些领域的行政执法都存在严重的困难。比如百度外卖中存在大量无证经营的餐厅，屡禁不止。很多不法分子利用互联网经济行骗，人民群众深受其害，执法难度很大。因此，如何通过体制机制创新、有效提升针对互联网经济的行政执法能力，就成为当务之急。
互联网经济对行政执法的四大挑战
互联网本身具有地域贯通性、跨界融合性、广泛动员性和内容创新性，对具有地域分割性、行业分割性、资源有限性和规范执行性的传统行政执法模式构成极大挑战。
地域贯通性挑战执法地域分割性互联网经济具有地域贯通性的特点。所谓互联网地域贯通性，是指互联网经济的开展在不同地域之间是同步发生、贯通进行的，具有超越地域的特征，正可谓“一点上线、全球同步”。比如京东商城上架一件商品，全国不同地区都能够同时看到并且下单。这种地域贯通性，使得互联网经济主要企业都是全国性甚至世界性的。在互联网经济各个细分领域，往往是两三家主要企业占据绝大多数市场份额，面向全国开展经济活动，具有明显的全国性。
与互联网经济地域贯通性不同，传统行政执法具有明显地域分割性。所谓行政执法的地域分割性，是指行政执法被分割为不同行政区域，特定执法机关只在特定行政区域内部享有执法管辖权。比如我国行政执法主要行政区域划分是市和县，各个行政执法机关主要在各自的市或者县范围内开展执法活动。
互联网经济的地域贯通性对行政执法的地域分割性构成极大挑战，导致行政执法力量与执法对象影响力不匹配。比如淘宝网企业驻地在浙江省杭州市，根据行政执法的地域管辖性，主要是杭州市工商行政管理部门对淘宝网实施工商执法。但是淘宝网上经济活动遍及全国、甚至全世界，2014年淘宝网交易额占到全国社会商品零售总额5%以上。在这种情况下，杭州市工商行政管理部门很难掌握足够的资源进行执法。与此同时，如果全国各地在淘宝网上从事经济活动的消费者或经营者都要到杭州市相关部门处理执法事宜，也不利于保护消费者和经营者的合法权益。
跨界融合性挑战执法行业分割性互联网经济具有跨界融合性。所谓跨界融合性，是指不同的行业通过互联网实现深度整合，从而形成一个借助互联网集成的新行业。以网约车为例，滴滴出行平台上不仅包括网络专车，甚至还有代驾服务和新车试驾服务。一个手机软件中集合三种服务，这三种服务原本属于三个行业。今后网约车还可能兼职导游、接送老人小孩、甚至顺路送快递，这都是跨界融合。但是传统行政执法是严格进行行业区分的。还以网约车为例，网约车司机仅提供客运服务，归交通局执法，但如果提供导游服务则归旅游局执法，如果车内还播放广告则归工商局执法，如果网约车还帮接送小孩上下学也许还涉及教育局执法范围。一个软件集成多种服务，要面对多个部门执法，往往也使得多个部门很难协调，助长多头执法、重复执法和执法懈怠。
广泛动员性挑战执法资源有限性互联网经济的广泛动员性是指互联网经济极大地降低了人民群众通过互联网进行营利性活动的门槛，使得互联网经济得以发动大量民众借助互联网参与营利性活动。在互联网经济时代，人人都可以开设店铺（网络店铺），人人都可以经商。比如，淘宝网的诞生极大地降低了人民群众开设店铺的成本，网络店铺的兴起使得从事商贸活动的人口大幅增加。2015年淘宝注册店铺数量已经达到147万家，淘宝网注册用户将近5亿个，这在淘宝网兴起之前是不可想象的。与互联网经济的广泛动员性相反，行政执法却呈现资源有限性的特点。由于行政执法是行使行政职权的国家权力活动，因此相关法律法规对于行政执法人员的资格设定了比较严格的条件。加之当前各级政府对于人员编制、财政收支等管理趋于严格，行政执法部门所掌握的资源受到法律法规和国家政策严格限制。在互联网经济兴起之前，行政执法机关编制不足、经费不足就是一个顽疾。互联网经济极大地调动了全民参与营利性活动的热潮，使得行政执法对象呈现几何级数字增长，对行政执法机关构成更大的挑战。
内容创新性挑战执法规范执行性互联网经济内容创新性是指互联网经济往往能开辟全新的经济模式，其所进行的经济活动一般没有旧例可循。这种创新性，使得互联网经济在起步阶段往往与现行的法律法规不匹配。由于现行法律体系是针对传统行业制定的，因此很多条款不能直接适用于互联网经济。以网约车为例，我国互联网经济兴起一批网约车平台企业，这些企业没有自己的车辆，也不雇佣驾驶员，但是借助互联网平台组织大量私家车从事城市客运。这些平台公司与传统的出租车公司相似，但又有很大不同。我国有关城市客运的法律法规都是以传统出租车公司为目标制定的，很难直接适用于网约车企业。而行政执法的规范执行性是指行政执法只是严格按照现有的法律规范开展活动，对于现有法律法规没有规定的新兴事物，行政执法必须谨慎行事、避免越权执法。行政执法规范执行性是由依法行政原理决定的。根据依法行政原理，行政执法不能替代立法机关作出政治判断。而对于新兴事物如何规范，本质上属于立法机关决定的事项。互联网经济内容创新性使得行政执法部门的执法活动处于极大的法律风险之中。
改革行政执法体制
互联网正在深刻改变国家治理格局，行政执法体制也必须与时俱进。当前，我国行政执法体制地域分割性和行业分割性，严重制约着互联网时代行政执法能力的提升。因此，改革行政执法体制，就是从削弱行政执法的地域分割性和行业分割性入手，努力在横向和纵向两个方面建立相对集中的行政执法体制，通过体制机制创新增强互联网时代的行政执法能力。
在纵向方面，要适当提升行政执法管辖层级。互联网经济具有地域贯通性。在这种情况下，仍然以县市一级为主的行政执法体制，很难适应互联网经济的新特点。针对互联网的特征，应当建立以省或者较大的市为主的互联网行政执法队伍，统筹较大地理范围内互联网经济的行政执法活动。我国《电信条例》规定，电信业务经营许可证主要由省级或国务院电信管理机构颁发，就是适应网络信息化发展趋势的好办法。
在横向方面，应当继续推进综合行政执法体制改革，打破行政执法的行业分割性，将性质类似的行政执法部门集中起来实现综合执法。我国很早就认识到网络化、信息化对于综合执法的需求。1998年国务院机构改革，将原电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部等与信息产业部合并，成立工业和信息化部，就是一个很好的改革措施。当前，随着互联网经济的深入发展，仍要进一步推动横向行政执法部门整合。
转变行政执法模式
互联网经济具有广泛动员性的特点，因此行政执法部门单独依靠行政资源开展执法，注定会感到捉襟见肘。在严控政府编制和财政预算的大背景下，也很难大幅度增加行政执法编制和经费。因此，转变行政执法模式，走公私合作执法的道路，就成为互联网经济时代行政执法变革的重要内容。
所谓公私合作执法，又称合作监管、合作规制，是指行政执法机关与企业、社会组织乃至公民个人合作执法的状态。公私合作执法本身并非新鲜事物，当前行政执法机关开展执法活动通常也会借助企业和社会组织等力量。只不过，在互联网时代，公私合作执法应当成为行政执法的基本模式，其重要性得以空前凸显。
互联网经济的企业集中性使得公私合作执法更加便利。由于互联网经济在地理上和受众上扩展的边际成本微乎其微，因此互联网经济总是迅速形成几大巨头。在中国有阿里巴巴、百度、腾讯，世界范围看有谷歌、亚马逊、脸书等。互联网经济这种企业集中性使得公私合作执法中行政执法部门协调成本大幅度降低。传统行业往往有众多企业参与运营，在这种情况下行政执法的公私合作需要较大的协调成本。互联网经济时代，行政执法部门只需要和少数互联网企业合作，就能实现合作执法。
互联网经济的信息聚集性使得合作执法的效果倍增。互联网经济尽管参与主体众多、参与方式灵活多元，但是参与主体的一举一动都在互联网留下痕迹。掌握这些信息的就是互联网平台企业。比如在淘宝网上商户众多，各种新型交易层出不穷，但是这些庞大的商贸互动，都在淘宝网上进行。淘宝网相关经营公司掌握这些交易的几乎全部信息。在这种情况下，对网络商贸活动开展执法活动，就离不开对这些集聚信息的掌握和运用。如果行政执法部门能够和相关企业紧密合作，运用这些信息开展行政执法活动，就会极大增强行政执法的效果。
互联网经济的海量参与性也只能通过合作执法解决执法资源不足的问题。互联网经济参与门槛不高，因此具有海量参与性。面对动辄数亿注册用户、数千万活跃用户的互联网经济，单纯依靠行政执法部门实施执法是不现实的。行政执法部门应当更多地成为执法的组织者、协调者和监督者，执法活动中大量信息收集处理和分析工作应当都由专业私人机构完成。从这个角度看，走公私合作执法之路也是互联网经济时代行政执法的必然路径。
创新行政执法工具
传统行政执法工具包括行政许可、行政处罚和行政强制等。这些传统执法工具对于确保互联网经济在法治轨道上进行有至关重要的作用。但是这些传统执法工具也各有弊端。比如行政许可会大幅增加人民群众参与互联网经济的门槛，不利于互联网时代的大众创业、万众创新，所以当前国务院一再要求简政放权、慎用行政许可。行政处罚和行政强制的实施需要行政执法机关大量人力物力投入，面对海量受众和巨大交易量的互联网经济，行政执法机关往往无力对每一个违法行为都实施行政处罚和行政强制。因此，创新行政执法工具势在必行。
互联网经济尽管形式多样、种类繁多，但是都离不开信息归集、分享与处理，其本质是一种信息经济，是建立在互联网信息流上的新经济。因此，针对互联网经济实施行政执法，就要紧紧围绕“信息”这个关键词展开，努力运用信息工具实施行政执法，通过大数据技术增强行政执法能力、提升行政执法效果。
强制互联网经济企业向消费者披露信息。防范互联网经济违法犯罪活动的第一道关口不是政府，也不是企业，而是消费者。当前，互联网经济中侵害消费者权益违法案件的发生，主要源于互联网经济与消费者之间存在严重的信息不对称。因此，运用信息工具增强行政执法效果，首先是强制互联网经济企业披露信息。比如网约车企业必须向乘客如实披露驾驶员基本信息、车辆基本信息，以便于消费者正确判断、理性选择。当消费者自我保护的能力提升了，相关违法案件就会大幅减少，行政执法本身压力也会显著减轻。
强制企业与政府实现实时信息共享。在政府与企业合作执法的框架内，行政执法部门起到的主要作用是督促企业合法合规经营、监督和指导企业建立确保互联网经济活动依法开展的各项规章制度并且对这些基本制度的实施状况进行检查。因此，行政执法机关必须与企业做到关键信息实时共享、实时监控。比如，企业要向政府共享消费者投诉信息，使得政府能够掌握企业处理消费者投诉的情况。对于一些重大投诉和有趋势性的投诉，政府可以督促企业依法处理，并且据此向社会公布企业处理消费者投诉的情况，促使企业积极处理消费者投诉。
依法向企业和全社会共享执法信息。信息执法工具的运用不仅仅是政府和社会获取企业信息的过程，也是政府向企业和社会共享执法信息的过程。比如政府要向特定企业在满足一定技术和法律条件下开放公民犯罪记录的查询，使得有关互联网企业能够在互联网经济准入的时候排除一些高危人员。这种企业依据政府数据的自查自纠，节省了大量行政执法成本。
升级行政执法机构
我国当前行政执法体制主要是前互联网时代建立起来的，其潜在的“假想敌”是传统经济活动的违法活动，与互联网经济违法活动具有一定的差异。当前，面对互联网经济违法现象，现有行政执法资源配置力有不逮。为此，应当按照互联网经济的特点，升级行政执法机构。
成立跨区域的互联网执法中心。互联网具有很强的地域贯通性，其经济活动往往呈现以少数互联网平台为枢纽、全国甚至全世界范围展开的特点。因此，行政执法的重点应当是从少数互联网平台企业入手进行，行政执法资源的配置应当以互联网经济信息枢纽配置一致。传统以县市为基础的平均分配力量的行政执法体制，不符合互联网经济时代执法的特点。针对互联网经济的执法体制，应当成立跨区域的互联网执法中心统筹全国性执法。比如，针对猖獗的网络诈骗活动，仅仅依靠省一级的互联网不良信息举报平台是不够的，应当组建全国性互联网反诈骗机构，遏制互联网诈骗活动。
组建跨行业的互联网经济综合执法机构。我国传统行政执法具有很强的行业性，往往是一个行业成立一个行政执法队伍。由于互联网经济具有很强的行业融通性，甚至在一定程度上“创造”新的行业，因此针对互联网经济的行政执法很容易出现多头执法、重复执法以及难以确定执法部门的情况。因此，要继续按照综合行政执法的思路，打破行政执法的行业壁垒，针对互联网经济组建互联网行政执法机构，统筹不同行业、不同领域互联网经济的执法活动。当前，国务院已经颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》，要求各行业主管部门尽可能共享政务信息，这为跨行业的互联网经济综合执法提供了基础。
在行业监管部门内增设互联网执法机构。当前，我国行业监管部门的行政执法主要是围绕传统行业展开，这些执法机构对于互联网新经济的了解远远不如对传统行业了解的深入。在这种情况下，行业监管部门往往用监管传统行业的思维监管互联网经济，使得针对互联网经济的行政执法脱离互联网经济的特征，不利于互联网经济的发展。对此，在传统行业监管部门中成立互联网执法机构，有助于解决这一困境。比如当前交通领域网约车发展非常迅速，但是对网约车采取何种行政执法模式还处于激烈争论中。其争论的焦点在于对网约车是否要按照传统出租车模式实施监管、严格执法。因此，交通部门可以适时成立互联网交通执法机构，使得相关执法活动能够更加贴切地符合互联网经济的特点，促进互联网交通的发展。
（编辑：曾芳）
来源：《中国党政干部论坛》，2016年11月8日
联系客服
