总第 19期 作者（或来源）： 姜朝裕 王韬
政府购买服务是当前社会的热点问题，也是财政的重点工作之一，目前各地在实践中已碰到不少问题亟待解决。要做好政府购买服务工作，首先要正确把握政府采购服务与政府购买服务之间的区别，重点以“五化”为抓手推进政府购买服务工作。
一、政府采购服务和政府购买服务的区别
1.购买主体不同
政府购买服务的主体是各级党政机关、参公管理事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政保障的群团组织，购买主体带有明显的行政管理职能性质；政府采购的主体范围则比较广，除上述之外还包括了其他事业单位和团体组织，可以说是把所有行政事业单位（包括企业化管理事业单位）都涵盖进去了。
2.购买对象不同
从这项改革的本意分析，严格地讲，政府购买服务的服务主要是指公共服务，而不是一般的政府自身消费的服务；而我国《政府采购法》所指的服务，主要是政府为履行行政管理职能，或为保障机关单位自身正常运行所需要的服务，法律规范的重点更多的是一些履职性、辅助性和事务性的服务，范围要比上述所谓的政府购买服务小。当然，国外政府采购的服务和公共服务应当属于同一范畴，目前财政部出台的制度也已明确了要将公共服务采购纳入政府采购管理的范畴，这实际上也为下一步完善我国政府采购法规制度体系明确了方向。
3.市场化程度不同
由于政府购买的服务多是公共服务，强调的是公益性、公共性，市场承接主体不能完全以营利为目的而生产，因此，长期以来多由政府内部机构或单位提供并生产，相对一般采购项目而言，其市场主体较少，市场化、社会化程度很低。政府购买服务的这一特点也与企业或私人资本的逐利取向相违背，特别是对于一些投资总额较大、服务要求较高、收费标准较低的公共服务项目，这个问题会更加突出。因此，当前迫切需要加大对社会承接主体的培育，不断创新合作方式和合同管理模式，积极引入第三方机构或社会组织，包括非政府组织、私营部门和民间机构等社会力量参与政府购买服务活动，增强对政府服务的承接能力。
4.购买方式与采购方式同中有异
我国《政府采购法》明确规定，所谓采购，是指以合同方式有偿获取货物、服务、工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。由此可见，购买只是采购的其中一种形式，采购涵盖了购买的内涵和外延。同时，法律又规定政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购五种采购方式，因此，政府提供服务若是采用市场购买方式进行的，也不外乎上述五种方式，至于委托、承包（或外包）等与其说是一种购买方式，还不如说是一种合同的表现形式。当然，政府提供服务的方式，除了市场购买这一方式外，还可以是政府直接或间接向生产者、消费者资助（或补贴）等方式，但其实质是一种财政转移支付形式，不是购买方式，两者不能混淆。而战略合作伙伴关系、特许经营方式等同样也不是一种采购或购买方式，是针对某些特定的政府服务项目，为保持合作的长期性、稳定性或其他政策意图，购买主体和承接主体之间所采用的一种合作形式，或者说是一种合同的管理形式，因为其战略合作主体或特许经营主体的产生依然应当采用公开招标等方式。因此，在当前政府购买服务研究中，这些问题都是我们可以研究的内容，特别是对战略合作关系、特许经营方式的项目适用情形和采购程序等的研究具有很强的现实意义。
二、推进政府购买服务的路径
1.主体多元化
当前推进政府购买服务工作最大的困难就是服务市场不成熟、社会承接力量薄弱、承接主体少，因此，当务之急就是要培育市场主体。如何培育承接主体，笔者认为可以用“四个一批”来概括。首先，通过事业单位改制来“推出一批”。变“花钱养人、办机构”为“花钱办事”的机制；其次，通过公开服务需求来“引入一批”。在统一指定的公共媒体和信息平台上，通过公开政府购买服务目录、具体的项目服务需求、服务标准，引导民营企业或社会资金来参与公共服务的生产或合作，变“暗箱操作、内部消化”为“需求导向、公开征集”；第三，通过财税政策来“培育一批”。对一些收益率低、投资回报时间长、市场竞争程度弱的项目，可直接以财政补助或税收优惠方式来培育承接主体。如每年拿出部分财政资金通过建立基金的方式来培育社会组织；最后，要通过创新政府购买合作方式来“壮大一批”。对一些关系国计民生、服务要求高或服务延续性强的项目，可通过战略合作伙伴关系、特许经营、公私合作等方式来壮大一批，提高政府可持续服务能力。
2.服务标准化
从操作层面讲，要做好政府购买服务工作，首先应当科学、合理地制定服务项目的采购需求，细化需求，并尽可能做到服务需求和服务质量的标准化，以及计费标准的可量化，最终实现服务的产品化。在需求的制定过程中，尤其是一些面向社会公众和特定人群的公共或公益性服务，由于公共服务的提供者、生产者、消费者各不相同且相互分离，更应当充分听取被服务对象的意见，吸收其代表一起参与服务需求的拟定，并在项目的实施过程中持续地加以改进和完善，包括验收考核标准等，否则很容易产生一些供应商虚假承诺、低价中标后降低服务的标准和质量的现象，使后面的监督考核也难以落实，最终会导致政府购买服务的失败。
3.程序规范化
目前，服务类采购在整个政府采购中占比份额还不到10%，而西方发达国家服务类采购的比重则已近50%，因此，政府购买服务的空间和潜力非常大。一旦把服务产业培育成熟，大量的购买资金投入社会后，如果制度、管理跟不上，则会出现混乱。这里首先应当是程序的规范，包括项目申报程序、预算编制程序、信息公开程序、采购需求制定程序、评标定标程序、履约验收程序等，都应当有制度可循、可控，只有程序规范、公开才可能有结果的公平、公正。
4.考核可量化
由于公共服务采购具有购买者与消费者相互分离的特点，如果没有对服务生产者建立比较良性的、健全的考核机制，政府购买服务就很有可能走样，甚至产生负面影响，因此，对政府购买服务活动的监督考核和购买结果的评价显得尤为重要。为提高考核的有效性，应尽可能采取可量化的考核指标，并建立以使用者为主、第三方评价机构参与的考核评价机制，对一些服务购买者（付费者）和使用者（享用者）分离的公共服务，验收时必须进行用户满意度评价或调查，并将评价结果作为验收和支付的重要依据，通过可量化的考核评价来保障购买服务的质量。
5.监管全程化
政府向社会力量购买服务，是政府把公共服务的具体生产过程让渡给社会组织，自己从服务生产者的角色转变为服务的监督者。从服务项目预算的编制、采购需求的制定到最终的承接主体的确定、服务结果的考核评价，将监管贯穿于购买的全过程，要强化“契约化”管理的理念，强调违约的责任追究，变“柔性管理”为“刚性约束”，并更加注重项目过程管理、质量管理和风险控制，这也是服务项目的采购管理不同于货物采购管理的特点之一。
作者简介:
姜朝裕,王韬,浙江省宁波市镇海区公共资源交易工作管理委员会办公室
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