2004 年9月，国务院新闻办公室公布的《中国社会保障状况和政策》指出：“中国政府从国情出发，积极致力于社会保障体系的建立和完善，中国的社会保障体系包括社会保障、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。”
前言
2004 年9月，国务院新闻办公室公布的《中国社会保障状况和政策》指出：“中国政府从国情出发，积极致力于社会保障体系的建立和完善，中国的社会保障体系包括社会保障、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。”由此可见，住房保障我国社会保障体系的重要组成部分，而住房公积金制度则是我国住房体制改革的重要内容，也是顺利实现住房分配货币化的重要手段。然而，当前有一些用人单位在实施住房公积金制度时，确实存在拖欠或者不足额缴纳劳动者住房公积金的现象，甚至一些用人单位挪用劳动者住房的公积金，或者没有实行住房公积金制度。因此，保护住房公积金所有者的合法权益，加大住房公积金的监管力度，是当务之急。目前住房公积金争议一般只能通过投诉、举报等行政非诉程序解决，交由住房公积金管理中心处理，由其作出行政决定，却并没有将住房公积金纳入劳动争议仲裁受案范围内，也导致无法通过司法审判机制得到最终解决，这无论在理论界与实务界都还是一个问题。
一、我国住房公积金的产生过程和目的
上个世纪90年代，随着我国经济体制的改革的不断深入，城镇住房制度的改革也随之成为了重要的组成部分。1994年7月，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)，开启了城镇住房制度正式改革之路。1998年7月3日，随着国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》[国发(1998)23号]文件的下发，城镇住房适行商品化、社会化，停止住房实物分配、实行住房分配货币化，新建住房原则上只售不租的步伐加快。为此到1998下半年起，正式停止了原福利性分房，住房相继以商品的形式向社会公开销售，房地产市场的大规模开发拉开了大幕。1999年4月3 日，国务院正式发布实施《住房公积金管理条例》(以下简称“条例”)，该条例规定住房公积金实行职工个人缴存和职工所在单位缴存的办法进行积累，属于职工个人所有。缴存的比例采用职工所在单位和职工分别不低于职工上一年度月平均工资的5%，职工个人缴存的部分由所在单位每月从工资中代扣代缴，统一由住房公积金管理中心管理。从此我国产生了住房公积金这个概念，其积累和管理也开始走上规范化和法制化。住房公积金制度是国家为了实施城镇住房分配制度改革，促进房地产市场，落实停止住房实物分配，实行货币化住房分配补贴，保障城镇居民生活水平，提供的一项政策性措施。
二、住房公积金的定义和特点
依据《条例》第二条规定：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。
住房公积金具有以下几个特点：
(一)、普遍性
城镇所有在职职工，无论其单位性质、家庭收入高低，是否拥有住房，都必须按照《条例》的规定缴存公积金。
(二)、强制性
从制度的层面来看，住房公积金制度是一种强制储蓄制度，住房公积金的归集基础主要是政府权力，表现为政府为实现其住房政策，制定专门的住房公积金法律以及通过这种法律赋予住房公积金的缴存主体法定的缴存义务。随着法律的实施，依法负有法定义务的个人和单位就必须参加住房公积金的缴存，否则便要承担相应的法律责任。用人单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金的管理中心有权力责令限期办理，逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人民法院强制执行。
(三)、福利性
除职工自身缴存的住房公积金外，单位也必须要为职工交纳一定的金额，而且无论员工自身缴纳还是单位缴纳都免征个人所得税;而且住房公积金贷款的利率低于商业性贷款，这都体现了住房公积金在收入方面和金融方面的福利性。(四)。长期性，每一个城镇在职职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴纳个人住房公积金，职工所在单位也必须按规定为职工缴纳住房公积金。
三、住房公积金的法律性质
有关住房公积金是否属于劳动争议的审理范围问题，关键就在于对住房公积金的法律性质的区分。对于这一问题，在立法层面上看，《条例》没有明确住房公积金的法律性质。其中《条例》第二条仅规定住房公积金是一种“长期住房储金”，至于此种储金的性质则语焉未详;第三条规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”这也只规定了住房公积金为劳动者个人所有，属于劳动者个人的财产，同样没有对住房公积金的法律性质予以明确。
但是在一些地方性立法中对此问题也是见解不一，一些地方出台的地方性法规直接明确了住房公积金的工资性，如《浙江省住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“职工个人缴存和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工工资性质，归职工个人所有;”而更多的是采取与《条例》一样的态度，对住房公积金的法律属性不予明确，而且地方的立法也不具备在全国适用的条件。
笔者认为，住房公积金的性质应当认定为工资性，是劳动者工资的一部分。理由在于：
(一)、从住房公积金的资金来源上看
住房公积金中每月从劳动者的工资中提取缴存的部分，其工资性自不待言;住房公积金中由单位每月缴存的部分，是基于劳动者与用人单位之间的劳动关系，实际上是用人单位给予劳动者的一种用于住房消费的劳动报酬。从我国住房制度改革和住房公积金制度的设计来看，住房公积金中由用人单位缴存的部分，实质上是用人单位在停止住房实物分配、实行住房分配货币化后，将此部分以货币的形式按照《条例》规定的标准、方式补贴给劳动者，是一种工资性的补贴，从而使城镇住房分配制度改革落到实处，使城镇居民生活水平得到保障，因此也具有明显的工资性。
(二)、从保护劳动者的合法权益角度看
将住房公积金的性质认定工资性，这有利于改变目前劳动者对住房公积金权益的救济途径狭小，困难重重的现状。目前在立法上对住房公积金的法律性质模糊不清，导致各地的劳动争议仲裁机构不认为劳动者与用人单位之间的住房公积金的纠纷不属于《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议仲裁的受理范围(除非是双方在劳动合同中对住房公积金有明确的约定);而且多数地方各级人民法院认为这一纠纷既非劳动争议也非法律规定的民事争议，也往往将此排除在受理范围之外。通过劳动争议仲裁和民事诉讼都无法得到救济的情况下，劳动者的住房公积金的合法权益将很难得到保障。如果将住房公积金的法律性质认界定为工资性质，那依据《劳动争议调解仲裁法》的规定工资性质纠纷当然属于劳动争议仲裁的受案范围，那么劳动者可以通过仲裁以及诉讼获取救济，可以得到司法机制的最终保障。因此，将住房公积金在法律上界定为工资属性是较为妥当的。
虽然，住房公积金具有工资性，却又不能完全等同于工资。作为工资收入，需要全额计入个人所得额计算个人所得税，而住房公积金是免缴个人所得税的，从这一方面来看，住房公积金具有一定补贴的福利性质，但是住房公积金的工资性是其本质属性。
四、将住房公积金纳入劳动争议符合相关条件
(一)、住房公积金争议符合劳动争议的构成要件
劳动争议作为一种法律关系，其构成也具有主体、客体、内容这三大要素。住房公积金争议从其产生的过程来看，住房公积金争议与劳动争议一样都是以劳动关系为基础，发生在用人单位与劳动者双方主体之间，而未建立劳动关系的用人单位不用为劳动者缴纳住房公积金，也就不会发生住房公积金的争议。劳动争议的内容是用人单位与劳动者依据法律法规规定或是劳动合同约定的双方各自享有的权利和义务，住房公积金正是在劳动者付出劳动后，按照行政法规规定用人单位必须缴纳的，与缴纳社会保险一样，属于用人单位的一项法定义务。劳动争议的客体是主体双方享有的权利义务所指向的对象，包括行为、物以及其他非物质性财富，而住房公积金中的个人部分是从劳动者每月的工资中按照一定的比例提存，由用人单位代扣代缴;用人单位缴纳的数额部分也根据劳动者的月工资收入水平来确定，用人单位缴纳的住房公积金实际上是用人单位给予劳动者的工资性的住房补贴，而这种补贴是依据法律法规规定或是劳动合同的约定权利义务所产生的结果。因此，住房公积金争议符合劳动争议的构成要件。
(二)、住房公积金争议纳入劳动争议有利于劳动者权利救济
在日常生活中，我们经常能听到“五险一金”这个词，而且在很多的用人单位招聘人才中，“五险一金”也是作为一项重要的劳动合同条件，可见社会保险与住房公积金都是职工的重要权利，而且在我国的社会保障制度中，社会保险与住房公积金也是重要的组成部分。同样作为职工的法定权利，作为社会保障制度中的重要组成部分，法律对社会保险与住房公积金争议解决的规定却是大相径庭。
当用人单位没有为劳动者办理、缴纳社会保险而发生争议的，劳动者可以依据《劳动合同法》的规定单方面解除合同，并依据《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律规定，劳动者可以选择通过行政途径和司法途径来寻求救济。这也就使得社会保险成为了法律上的一条不可触碰的红线，有效的贯彻了社会保险制度的实施，保障了职工的权益。
依据《条例》的规定，在劳动者和用人单位建立劳动关系后，住房公积金也是用人单位必须为劳动者办理和缴纳的，这是用人单位的一项法定义务，是劳动者的一项法定权利。但是当劳动者的这项法定权利被侵害后如何救济，只有在《条例》中规定“用人单位逾期不缴或少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令用人单位限期存缴，逾期不存缴的由住房公积金管理中心向人民法院申请强制执行”，根据这条规定，作为法定权利享有者的劳动者似乎被排除在了主张权利的程序之外。而在《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律都没有对住房公积金争议的解决作出规定，从而各地的劳动争议仲裁机构和人民法院关闭了受理此类纠纷的大门。当发生争议劳动者也就只能通过行政途径来寻求救济，却无法通过司法审判这种机制得到最终解决，这也违反了“司法最终解决”的争议解决原则，救济途径的单一这对于原本就处于弱势地位的劳动者来说，更是显得救济无力。由于住房公积金的缴纳均与劳动者的工资有关，在此种情况下仲裁、诉讼，均按照劳动争议的举证方式，有利于减少职工的举证困难，便于矛盾的解决。因此，只有将住房公积金与社会保险一样纳入劳动争议中，才能更好的维护劳动者的合法权利，也更有利于住房公积金制度的得到更好的落实。
(三)、将住房公积金纳入劳动争议的法律依据
根据《劳动法》第三条对“劳动者享受社会保险和社会福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利”做了规定，同时《劳动争议调解仲裁法》、《劳动人事争议仲裁办案规则》都将“福利”纳入了劳动争议仲裁范围。对于“福利”的理解，在劳动部的解释中如此表述：福利是指用人单位用于补助职工及其家属和举办集体福利事业的费用，包括集体福利、职工上下班交通补助费、探亲路费、取暖补贴、生活困难补助费等。现在该解释远远不能概括福利的内容。福利视为全部报酬收入的一部分，其范围正在扩大，而且目前的趋势是福利的整个报酬体系中的比重越来越大，不仅仅局限于上述劳动部的解释中，其中就包括：员工福利、补充性工资福利、保险福利、退休福利、员工服务福利、物质福利。住房公积金是用人单位作为劳动者的一种住房补贴而缴纳的，有着工资性和福利性的双重性质，同时具有对象的特定性和缴纳的法定性，应当是一种法定的工资性的福利。因此，将住房公积金纳入劳动争议是具有法律依据的。
五、将住房公积金纳入劳动争议范围的建议
(一)、加强立法，明确住房公积金的法律性质
当前对住房公积金的立法主要集中于行政法规和一些地方的地方性立法，《住房公积金管理条例》是目前法律效力等级最高的有关住房公积金的立法。同样为社会保障制度一部分的社会保险制度已有了《社会保险法》，而住房公积金并没有法律效力等级的立法，因此，提高住房公积金的立法效力等级，是加强住房公积金管理，解决纠纷的第一步。
明确住房公积金的法律性质，是解决住房公积金纠纷的重要前提。目前各地劳动争议仲裁机构和人民法院对住房公积金纠纷案件态度的模棱两可，正是因为法律对住房公积金的性质不予明确规定，造成了“想管又无力管”的结果。因此，在加强立法的同时，必须要对住房公积金的性质作出明确的规定。
(二)、参照社会保险的处理方式
按照法律规定用人单位没有为劳动者办理、缴纳社会保险的，劳动者可以依法单方面解除劳动合同，并通过劳动仲裁、诉讼的方式要求补缴社会保险和获赔经济补偿金;劳动者也可以不行使合同解除权，不行使仲裁权和诉讼权，只向劳动监察部门或是社会保险经办机构举报，通过行政的途径解决社会保险的补缴。住房公积金与社会保险同样作为社会保障制度的重要组成部分，作为劳动者的法定权利，当发生用人单位不予办理、缴纳住房公积金时，可以参照对社会保险的处理方式，来保障劳动者的合法权益。
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