整体主义视角下我国空间规划演化路径与治理应对

摘要

新时期国土空间规划面临重大机遇与严峻挑战，大量的规划理论问题亟待深入研究。文章从整体主义的视角出发，从认知层、关系层与检验层3 个层面建立了国土空间规划的分析框架，在此框架下对我国空间规划改革的4个历史阶段进行回溯，从认知趋势、关系趋势和检验趋势三方面分析了空间规划的演化特征，剖析了国土空间规划改革存在的3个核心问题，并针对核心问题提出了整体主义空间治理的应对思路。

  

随着2019 年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布，经过三年的努力，国土空间规划“多规合一”的体系整合与“五级三类”的统一框架初步形成，推动了规划实践从多元分立走向一元整体。但从规划理论和科学体系建设看，长期以来，我国空间规划科学发展滞后于空间规划的实际进程和客观需求。因此，当下最紧迫的问题不是怎样编制国土空间规划，而是搞清楚“国土空间规划”到底是什么，不能试图在旧的规划框架内回答新的问题。

国土空间规划是配置空间与资源的公共政策工具，而建立国土空间规划体系是一场系统性、整体性、重构性的改革。在长久的发展进程中，城乡规划、土地利用规划和环境保护规划等各成体系，缺乏系统思维和服务多目标的理论方法，大量的理论和实践问题亟待深入研究，“城乡二元分轨”“行政区经济”“部门主义”等问题依然存在。21 世纪以来，“整体性治理”正逐渐成为西方国家治理模式的新趋向，整体主义为分析复杂问题提供了有力的理论工具。以国土空间规划改革为重要契机，有必要从整体主义视角对国土空间规划进行系统性的剖析，探索新时代科学理念创新转型的方向。

本文首先简要介绍了整体主义的概念内涵，试图建构整体主义视角下国土空间规划的理论框架，并在此框架下对空间规划改革的历史路径进行回溯并分析其演化趋势特征，其次结合当下国家的发展阶段，从认知层、关系层和检验层3个层次剖析当前我国国土空间规划改革面临的瓶颈并尝试提出应对思路。

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1.1 整体主义的理论内涵

整体主义的思想源于哲学上的主体间性理论，其本质在于承认主体与主体之间的统一性。当代整体主义思潮出现在20 世纪20 ～ 80年代，以事物整体作为研究的着眼点。不同于化约主义或原子主义，整体主义通过分析个体与个体之间的关系来说明整体的基本结构及个体的行为特征，形成了整体的、过程的、有机的、系统的科学观。

整体主义的分析过程主要分为对局部事物的客观认知层、事物之间的关系层以及对全部关系的终极检验层。在认识论上，德国哲学家伊曼努尔·康德提出“物自体”不可知理论，认为除了感觉或现象之外，世界本身是无法认识的。法国哲学家勒内·笛卡尔认为知识的来源和认识的方法是“直观”，是纯净而专注的心灵的构想，由此形成了具有不确定性的、未经检验的原知识。需要指出的是，在整体主义的认识论中，整体并不等于部分量的总和，而是由各个部分结合而成的整体，不同于各部分的、独特的、新增的性质即结构的属性。因此，对整体的把握离不开对各局部之间的相关关系的构建，找到真理意味着能够在全部相关关系中实现一致性，而这往往需要“穷尽可能的猜想”。同时，进一步检验各种猜想彼此间的一致性是否同时为“真”，即“关系的同时一致性”是唯一的终极检验。认知层、关系层与检验层3 个层次之间，在逻辑顺序上并非是线性的先后关系，而是互为因果、同时确立的关系，如关系使得事物的性质存在可变性，不同的关系可能意味着同一事物性质的改变。

在整体主义理论的实践中，受到思维体系的局限性和有限理性的阻碍，整体主义的应用面临一系列的困难和挑战。猜想贯穿于整体主义方法论的始终，原知识、关系与检验本身都是猜想的结果。最初形成的原知识没有先验的对或错，但在现实中往往要通过猜想对错进行先验赋值，并在先验认知之后进一步对关系和检验方式进行猜想。在关系层的猜想中，研究者常常会遗漏很多要素，更不用说隐秘的因素、关系。在检验层的猜想中，通常以线性逻辑取代同时性逻辑，逐步认知各种局部的先验事物，并结合叠加和线性推理(归纳和演绎) 来获得对事物整体的认知，这种方式难以满足同时一致性的检验标准(图1)。

图1 整体主义视角下的理论框架

1.2 将整体主义引入国土空间规划研究的必要性

近年来，国土空间规划理论与方法的相关研究得到了大量学者的关注，大多研究主要集中于技术层面，如“多规合一”的编制体系研究、生态空间保护及用途管制研究和资源环境承载力研究等。也有部分学者从宏观理论层面展开了探索，如国土空间规划改革应把握的重要关系、基础逻辑及关系思辨、对国土空间规划理论与实践的思考及基本架构的探索等这些研究为国土空间规划提供了借鉴，但是在哲学方法论层面的理论研究框架还有待探索。

整体主义作为分析宏观复杂系统的有力工具，已有部分学者将其用于对传统空间规划的分析当中，如城乡统筹规划理论的科学建构、新型城镇化与规划改革的讨论、空间的政治经济学本质研究等方面。既有的研究在一定程度上指出了当前规划逻辑的局限性。例如，传统规划中的线性逻辑往往以认知现状为基础，但现有方法论不能理解关系的复杂性、猜想的偶然性，不能做到穷尽猜想并穷尽检验。上述研究对象涉及的城镇化、城乡规划等既是相对独立的整体，又是国土空间规划的子系统，因此更为宏观的国土空间规划也应是整体主义的研究对象。实际上，整体性、系统性的思考方式未能彻底深入到整体主义的逻辑和方法论，有必要将整体主义视角置于国土空间规划层面进行研究，进而建构国土空间规划的整体主义自觉认知、逻辑与方法论。

1.3 整体主义视角下的国土空间规划理论建构

整体主义方法论中的认知层、关系层、检验层并不是逐一映射于国土空间规划的每个局部的，而是贯穿于国土空间规划的全周期过程(图2)。在认知层中，主要认知对象是作为规划客体的国土空间，如对土地属性的认知包括资源价值、资产价值、空间载体等内容。事物是关系的、事物的性质是相关于关系的，因而需同时对客体空间系统的内部关系进行认知。在关系层中，上述认知角度可以将国土空间按照不同尺度、层级、类型视为不同关系的集合体，如区域关系、城乡关系、央地关系等，最终组成一个复杂的关系网络。这些关系背后与规划相关的任何思想、方法和技术的运用，都需放在社会整体的运作过程中进行检验。因此，在检验层中，责任主体需以同时一致性逻辑对一切关系进行管控和检验，如进行规划实施评估、规划修编和提高公众参与等，力求进行整体思考、提供整体性的解决方案，以构建最优国土空间规划体系。各个层次之间也始终在进行同时性的互相反馈，即在进行客体对象认知、关系猜想的同时各层次间也在互相检验，直至能够将协调一切可能的猜想作为最终方案。

图2 整体主义视角下的国土空间规划理论建构

我国地域的复杂性、行政体制的层级性都为国土空间规划践行整体主义带来了一定的挑战。尤其是在动态的历史进程中，每一局部的事物在不同的发展阶段下有可能产生不同的认知。由于这种认知往往是先验赋值的，很容易在试错后发生变化。而对空间客体认知的变化会导致客体局部要素之间关系的变化，从而影响规划实践中责任主体对客体事物整体的检验逻辑。

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当下空间规划的改革是长期历史进程中各局部要素之间、主客体之间进行互动和演变的结果，对空间规划改革的瓶颈剖析必须从历史演进开始。我国发展面临的问题，从根本上讲是由社会持续进步的复杂性导致的。整体中的各个局部之间的相互依存、相互制约关系，决定了如果整体和谐性不能进一步提升，那么总和水平就只能停留在一定阶段。本文将在整体主义的理论框架下揭示各个局部的内在逻辑、演化路径与发展趋势。

2.1 空间规划改革的历程回溯

按照对国土空间的认知、规划的类型层级关系及其检验体系的变化为线索，将新中国成立以来的空间规划历程分为4个阶段。第一阶段是1949～1977年，该阶段国家尚未意识到土地资源价值的丰富性，土地被作为无偿资源实行计划性供给。除在最初几年征收地产税之外，之后城市土地一直是无偿使用的，这一时期的用途管制基本处于空白。1956年城市土地全面国有化，国有土地以行政划拨的方式无期、无偿、无条件使用，导致城市土地资源浪费严重，利用效率低。在责任主体关系上，央地关系呈现较为严格的科层制结构，城市规划是自上而下落实中央计划的工具。第二阶段为1978 ～ 1997 年，此时我国实施的是土地有偿使用制度，土地成为有偿资产。中央向地方政府“行政分权”，逐步形成了国土规划、城乡规划和土地利用规划等“多规并存”的格局。但这一时期土地作为资产的经济价值被过度使用，导致大量耕地被占用。为应对这一问题，我国成立了国家土地管理局，初步对建设用地进行管制。第三阶段为1998 ～ 2017 年，央地分税制改革后，地方以空间规划作为增长扩张工具，对土地的认知跳出自身资源的框架转向经济发展的空间载体。进入20世纪末，耕地资源减少和生态环境恶化问题逐渐暴露，国土资源部和国家环保总局建立，开始强调保护土地的资源属性。以地方政府为主导的城乡规划体系与以中央政府为主导的土地利用规划间的矛盾初步显现。第四阶段为2018 年至今，该阶段我国全面推进生态文明建设，国土规划的着眼点从以生产力布局为主转向以资源合理开发保护为主，同时建立了国土空间规划体系，统一行使对所有国土空间的用途管制。

2.2 整体主义视角下空间规划的演化路径分析

✍ 2.2.1 认知趋势：从先验赋值到客观全面的交织变迁

虽然我国对土地、空间属性的认知始终在变化之中，但是在规划责任主体的有限理性下，并不能同时认知土地属性的全部，随着社会的发展，对土地属性的认知并不是越来越接近于整体性全貌，而是呈现交织变迁的特点。

对空间的基本属性与组织逻辑的恰当理解和把握并非易事，由于空间的复合多维特征，其内涵与外延一直在动态演化。卡尔·马克思认为土地不仅可以作为生产资料，还可以被用作“地基”，空间是“一切生产和一切人类活动的要素”。亨利·列斐伏尔认为，空间是被带有意图和目的地生产出来的，它是政治经济的产物。大卫·哈维认为土地的使用价值包括作为生产、开采基础的土地，以及作为空间地点、区位的土地。我国学者林坚等人认为土地是人类一切生活和生产活动的载体。由此可见，空间往往同时具有自然资源、生产资源、经济资产、空间及社会载体等属性。而新中国成立以来，我国对空间属性的认知经历了从生产资料、经济资产、经济增长的空间载体到自然资源底线的转变，且各个阶段对空间属性的认知不是完全覆盖而是重叠交织的。

✍ 2.2.2 关系趋势：从“多规并存”到“多规合一”的复杂网络

由于土地属性的复杂性，土地空间系统内部、局部与整体的关系也随着认知的变化而变化。土地内部关系的变化也外显于各类规划的关系变化之中。新中国成立初期，土地作为生产资源直接服从于国民经济统一计划管理的安排，城市规划主要是落实生产空间建设，土地利用规划则主要是为农业生产提供良好设施基础。改革开放后，城市规划“一书两证”对市场主体的土地利用行为进行规制，同时《中华人民共和国土地管理法》试图通过重建土地利用计划来干预城市规划。此后，各类规划并存的关系使得国土空间规划体系愈发复杂，最终才建立了“多规合一”的统一体系。

✍ 2.2.3 检验趋势：从各自理性到同时一致的整合治理

在上述对空间规划各局部要素与主客体对象的属性、关系认知的基础之上，需要在治理中检验一切关系的同时一致性。国土空间规划改革中的“多规合一”“多审合一”关系的内在逻辑是两级土地发展权。例如，我国的土地发展权管控体系经历了从分割、分级到协调整合的过程。2018年机构改革之前，我国规划管理职能分散，不同部门关注各自的部门利益与权利范围，各自理性导致整体的非理性，影响了规划的执行力，造成了规划体系混乱。综观从国家直接支配土地，到“两权分离”下的地方土地发展权管理、资源环境约束下中央—地方两级土地发展权分级管理，再到生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程，各级规划及其事权关系从各自理性逐步走向“多规融合”的探索阶段，是治理体系不断整合、趋向同时一致性的过程。

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3.1 国土空间规划改革的瓶颈

✍ 3.1.1 权威与技术至上

事物的整体性给人们的启示是：构建最优整体需要只唯真、唯实，而不唯任何先验绝对性。但在空间规划中的原知识无一不是“社会建构”的产物，所谓的对错是一种有局限性的、先验的赋值，须审慎判断以避免陷入主流权威或技术至上的陷阱之中。

一方面，当前规划者与决策者对空间布局规律的认识还不充分，在改革初期容易矫枉过正，强调土地的物质空间属性多于社会空间属性、强调生态资源价值而较少关注经济资产价值。在社会发展进程中，空间曾作为经济增长的工具，而人本视角下的社会空间却被忽视了，应避免重蹈“见物不见人”的覆辙—只关注物质空间却不重视人性空间。此外，将空间视为生态资源的认知应避免一味简单、僵化的“保护”，生态保护与资源管控是基础，但不是全部，生态文明视野下的空间并非只有生态价值，而应该是社会价值、经济价值与生态价值的和谐统一。

另一方面，21世纪以来专业理性主义兴起，“技术治理”模式下出现了“技术至上”的倾向。目前，国土空间规划高度重视空间规划作为管控技术手段的作用，但空间规划的属性是“公共政策”。技术只是政策的辅助手段，规划不能被异化为技术的产物，国土空间规划不能退化为简单的“资源管控工具”。

✍ 3.1.2 复杂的关系冲突

由于认知层面的波动和不确定性，以往的各类规划之间存在诸多矛盾，具体表现为空间客体内部的要素冲突，但内在根源是关系之间的冲突。而国土空间规划改革对各类规划及全域全要素“包罗一切”式的统一可能会暗含更多的冲突。

首先，各类规划自确立以来就已有诸多积累的矛盾，其关系的交织充满了内在冲突性。各类规划有各自的核心目的、重点内容，将多个核心包罗在一起反而容易失去核心，产生意义游移、严密性下降等问题。“包罗一切”似乎必然意味着空间规划的各局部要素之间内含更多的冲突，难以构成一个有效确切的命题。其次，在客体对象上，原本各类规划并不完全互补，而国土空间规划建立了全域全要素的管控，就需要面临客体关系之间既有交叉又有空白的问题。例如，在对全域全要素进行“三区三线”划定的过程中，部分“多规合一”的试点中划定的生态空间既有连片分布、包含了零星人类活动成果的“区域”型国土空间，又有零散分布、强调自然属性的“要素”型国土空间[36]。各地实践探索的关注点往往集中于“要素”型国土空间冲突的化解，并未触及“多规”冲突的根本原因，即“区域”与“要素”之间的交织关系。同时，“区域”“要素”之间也存在空白的盲区。例如，主体功能区规划的政策难以落实到“要素”管控；林地保护利用规划等专项规划缺乏“区域”层面的综合统筹布局等。国土空间规划改革使得各类关系之间的冲突内化为系统的内部冲突，各类关系的交叉与空白并存的问题亟待解决。

✍ 3.1.3 单向传导的线性逻辑

综上所述，国土空间规划的整体性得以存在的前提不取决于其包含了多少种关系或者以何种分类方式对局部进行排列组合，而是取决于这些关系是否能跳出线性的逻辑思维，是否满足同时一致性的终极检验。其中，两个重点的关系集合值得关注，一是“多规”之间的合并关系，二是央地传导中的层级关系。

首先，“多规合一”的“合”字并非是简单的合并关系，局部堆砌并不等于整体之和。如果只是将各类规划放在一个部门管理下或者统一在一个技术标准下，可能只能达到“形成了整体”的表象。“多规合一”不是规划编制合一，而是管理合一，规划编制是辅助管理的工具。目前，国土空间规划内部的各类规划之间仍然是一种单方面强制性的、单向传导的关系，如《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出的“强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用”及“各专项规划不得违背总体规划强制性内容”。实际上，“多”和“一”的关系就是局部与整体的关系，这也是空间规划改革最需要重视的关系之一。

其次，央地关系的上下层级传导中，下级对上级传导存在“制度迟滞”而不能及时反馈的问题。目前，在自然资源部对两级土地发展权的统一归口管理中，一级土地发展权管理是带有国家意志的约束性管理，二级土地发展权管理更多的是在微观层面上协调供需，但两级发展权之间的关系仍然未得到明确。在中央和地方“上级决策、下级执行”的关系模式中，层层委托的关系影响了空间规划的灵活性，导致检验中的同时性无法实现。

3.2 整体性治理的分析思路

传统空间规划产生冲突的重要原因之一在于国土空间系统认知差异，因此首先需要在对象认知层面建立全面充分的整体性认知。例如，在陆海统筹中，应加强对海洋资源的认知，弥补国土空间规划体系中对海洋管理的不足等缺陷，把陆域和海洋两大要素作为一个整体统一谋划，建立全域分层分类的海洋国土空间分类。而对于传统的以陆地为主的空间规划，由于规划对象常常被分解为以城镇建设用地为重点的开发控制、以永久基本农田保护为重点的耕地保护和以生态保护红线划定为重点的生态空间的保护等，需要在系统性与整体性方面进一步深化。新时代的国土空间规划不能是“多规”对象的简单加和，而是紧密共生的一元整体和连续完整的全域全要素系统。

对各类对象之间复杂关系的认知还体现在治理体系的横向、纵向关系之中。单纯以某一类或某一层级的规划为主导必然会产生冲突矛盾，并导致各个权利主体之间的负和博弈，应探索横向的各类规划与纵向的各级主体之间的协调统一。首先，对于各类规划的关系，如果仅停留在编制形式上的“合一”，只会导致规划更加庞杂，编制和审批周期更长。自然资源部的成立并不意味着部门主义的消失，而是将部际协调问题转变为了部内协调问题，只有在管理层次上“合一”，才能实现真正的“多规合一”。其次，对于各级规划上下衔接不畅的问题，应建构不同主体之间双向互动和持续反馈的机制，在国家、省、市、县、乡镇之间形成上下贯通的空间规划框架，并兼顾土地利用规划刚性传导和城乡规划的弹性传导。现行国土空间规划的纵向治理结构尚需更加细化的制度设计，如果上位规划不能实现对下位规划的指标有效合理分配、明晰各级规划的事权责任，那么增长主义将继续根植于地方发展战略，区域发展失衡问题亦将持续存在。因此，应推动各类、各级规划关系的横纵协调，实现空间规划的结构体系由各个规划“局部谋划”向国土空间规划的“整体布局”与“分级管理”转变。

进一步对上述各类对象之间、局部与整体之间关系的一致性进行检验。在传统空间规划中，各规划之间的多种目标存在差别乃至对立也是有可能的，如建设用地扩张与粮食安全、社会经济发展与生态保护等具有矛盾的规划目标。此外，以往不同的规划均有涉及建设发展、区域协调和生态保护等方面的目标，各规划的目标定位也存在交叉重叠，各规划虽自成体系，但整体上不成系统、目标导向也存在冲突。因此，即使各规划的目标都达成了，也并不意味着规划整体的效用达到了最优水平。对关系的检验需要找到并建构出实现一致性的逻辑。

当国土空间规划中各局部关系之间出现不一致时，即使各局部关系存在独立的“正确”，也无法满足“正确”的同时成立。同时性的检验标准要求将规划作为一种长期动态变化的过程，而非是一劳永逸的蓝图文件。应在规划编制、审批和实施的基础上增加评估、反馈和修改环节，使国土空间规划真正成为一种公共政策，由蓝图式规划向过程式规划转变。从规划目标明确、战略结构制定到成果评估修编都应有各个主体的互动反馈，在相关利益群体之间建立互动参与的常态制度，以纳入不同广度的检验主体。最终在规划的实施进程中推动各种复杂关系的同时一致性，实现多元目标协同下的最优整体(图3)。

图3 整体主义视角下国土空间规划分析思路的转变

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国土空间规划改革是新时代的重大机遇，建立并完善国土空间规划体系将是一个长期的过程，其理论体系的建构也是当前的重要课题。国土空间规划的目标是实现治理能力的现代化，因此应以宏观整体的战略思维谋篇布局，促进空间规划体系的战略地位由“促增长工具”向全局性的“宏观指导”与“战略引领”转变。

面对庞杂的国土空间规划体系及其复杂的内在关系，规划者和决策者必须具备整体性的分析能力。在整体主义的视角下，本文尝试构建了国土空间规划的理论框架，从认知层、关系层、检验层3个层面对空间规划改革的历程进行了回溯，对国土空间规划改革面临的瓶颈进行了剖析并构建了应对思路。未来一段时期，我国经济增长速度放缓，高度外向型依赖经济模式将逐渐转变为以内循环为主体的“双循环”格局，国土空间规划的体系建设也将迎来“精耕细作”的阶段。当前国土空间规划体系已经提供了“五级三类”的体制框架，但如何深化、细化机制和体系问题，并为其提供方法论与理论范式的创新，仍需进一步的研究。

作者简介:

王雨，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生

张京祥，通讯作者，南京大学建筑与城市规划学院教授、空间规划研究中心主任

王梓懿，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生

文章来源：规划师杂志