农民集体土地所有权的权能-中国社会科学网

二、集体土地所有权的权能体现集体所有权的本质

（一）集体土地所有权的权能应当体现集体土地所有权的集体私权性质

传统民法中规定的所有权一般都是私有权。集体土地所有权是各个集体的成员集体对属于本集体所有的土地的所有权，它所体现的财产利益是本集体的成员的集体利益，是其集体的独立自我利益，相对于国家利益、其他集体、私人的利益而言，特定集体的利益是该集体的私利。各个集体土地所有权主体都是平等的、独立的民事主体，都有各自独立的经济利益，每个集体所有权的主体所享有的土地所有权应是该集体的“私有权”。即使集体组织之间存在上下级领导或指导关系，也不影响他们之间平等的民事主体地位。例如，乡农民集体与村农民集体以及村民小组集体之间都是平等的民事主体，他们各自所享有的集体土地所有权都是各自集体独立利益的反映，作为各自所有权客体的土地的边界范围是清晰的，不重合的。村民委员会是村农民集体所有权的行使代表，对村民小组有自治领导和指导权，但在所有权关系上是平等的，村农民集体与村民小组农民集体是各自独立的所有权主体。属于村民小组集体所有的土地并不是村农民集体土地所有权的客体；已经属于村农民集体所有的土地，就不再是村民小组集体所有的土地。集体所有权是本集体全体成员共同意志和利益的体现，同集体成员的个人意志和利益有密切联系，不可能脱离集体成员的个人利益而空洞抽象地存在。但集体利益毕竟不同于集体成员的个人利益，集体利益是集体成员个人利益的集合利益，不同于单个集体成员个人的独立利益，集体所有权主体与集体成员作为所有权的主体都是各自独立平等的民事主体，集体所有权应当是区别于集体成员个人所有权的集体“私有权”。集体所有权的“私有权”特点，表明它与其他民事主体的民事权利在本质上是一致的，与民法的个人权利本位的精神是一致的。各个集体所有权主体作为一个“独立”的民事主体，其所有权应受到民法的规定和保护。集体土地所有权的权能要反映和实现集体土地所有权的私法属性，就是要在集体土地所有权的内容法定的基础上，充分实现集体成员对集体土地所有权权能行使的民主参与，实行集体土地所有权的私法自治，保障集体成员集体意志自由和利益的实现，集体能够享有为本集体成员利益占有、使用、收益、管理和保有土地等权能。

（二）集体土地所有权的权能应当体现集体成员的公有利益

集体土地所有权是集体的私权利，但又不同于一般的私权利。私权利一般是反映私有者个人利益的权利，而集体土地所有权是反映集体公有利益的私权利。集体土地所有权表明集体土地归属于一定的集体，属于本集体的全体成员共同所有，体现着集体成员的共同利益，它区别于集体成员的个人所有权和个人利益。虽说集体所有权主体是由全体成员组成的集体，离不开成员个人，但组成集体的成员个人在参与集体所有权的行使时，并不以孤立的具体个人身份行使，而是以集体化的个人身份行使，集体成员只能为着集体利益参与集体土地所有权的行使，离开了集体就无法享有集体土地所有者的利益。因此集体土地所有权是集体成员公有利益的体现。这种公有利益是就一个具体的集体范围而言的。在一特定的集体内部，集体利益区别于成员的个人利益，是全体成员人人有份但又不具体分割给个人的整体利益，因而是一种公有利益。集体所有权的特性在于集体所有权体现集体公有利益，因此在主体组织形式、客体范围、权能限制等方面都有特殊问题需要回答。比如，众多的集体成员怎样组成集体所有权主体；哪些财产可以成为集体所有权的客体，哪些不能成为集体所有权的客体，特别是农村土地除了已经依法属于国家所有的以外为什么只能属于农民集体所有，而不能为私人所有；集体所有权主体行使所有权的权能应受到哪些限制。民法在对集体所有权作出规定时，除适用所有权的一般通则外，还对这些特殊问题作出了规定。规定的目的有的是维护公共利益，有的也是维护集体利益。但法律对这些特殊问题的规定并不改变集体所有权的私法性质，并不意味着集体所有权与其他所有权有什么不平等，而是为了更好地确保集体所有权与其他所有权的平等，确保集体所有权主体在与各类民事主体平等交往中发展壮大，更好地实现集体利益。

正确认识集体所有权的特质性，并建立符合其特质要求的法律制度，是我国民法的新课题。集体所有权的特殊性主要体现在集体土地所有权上，集体土地所有权的权能就是要实现集体所有权的集体利益目的。不能因为集体所有权要维护集体成员的公有利益，就以私人所有为基础的民法制度上一般没有集体所有权的规定，置集体所有权的现实存在于不顾，将集体所有权排除于民法制度之外。也不能因为将集体所有权纳入民法作为私权规定，强调其与私人所有权的平等保护，就看不到集体所有权要维护集体公有制、实现集体成员的公有利益的特质性，以私人所有权来处理集体所有权的特殊问题，将集体所有权化公为私。当前关于集体所有权问题的许多讨论，都是在回避集体所有权的本质属性的情况下，以私人所有权来评论集体所有权。例如，批评集体所有权主体不明的论者认为，集体所有权的主体是集体，集体不是自然人，不是法人，也不是非法人团体，因而集体不能成为民事主体。[17]实际上，自然人个人只能是私人所有权的主体，集体所有权的主体是本集体的成员集体，具有集合性和抽象性，这是集体所有权的公有性的必然反映。再比如，有观点批评集体所有权不允许集体成员对集体财产有明确的应有份，不允许集体成员处分其应有份，在成员欲退出集体时，不能带走，也不能变卖，因而束缚了成员，没有成员的退出机制。[18]对集体所有权的这种评论完全是以私有权的理念进行的。集体所有权最本质的就是对土地等生产资料不可分割地共同占有，其客体是在集体范围公有化的财产，如果允许集体成员划分应有份额，带走或者转让、继承应有份额，也就是将集体所有权私有化了，集体所有权担当的由集体社会为成员提供基本社会保障的功能也就不能实现。集体土地所有权与集体成员个人的联系只以成员权体现出来，只要具备集体成员资格就可享有集体利益，在集体利益上实现个人利益。因此集体成员以其成员身份为前提，在集体土地所有权上享有的以实现个人利益为目的的权利不可与绝对的私有权相提并论，其应当以不损害集体土地所有权这个基础为限度。在目前的集体所有权研究中存在着把集体成员在集体所有权上享有的个人权利绝对私有化，以至将集体土地所有权的权能弱化到名存实亡的倾向，如承包经营权的永久化、自由转让、继承等主张，完全违背集体土地所有权的本质。

（三） 集体土地所有权的权能体现集体所有权多受公法管理的属性

公法与私法的划分并不是绝对的“井水不犯河水”，两者相互协调地作用于所要调整的社会关系。集体所有权是公有制的反映，体现集体的公有利益，它不仅关系到现有的集体成员，也关系到未来的或者潜在的集体成员的利益，关系到集体成员对集体公有利益的公平享有，因此，对其管理和行使较之私人财产所有权就多有公法的干预。同时，作为集体所有权主要客体的土地是稀缺的自然资源，与社会的公共利益密切相关，耕地的保护关系到国家的粮食安全和生态环境安全。因此，国家为了保护公共利益也需要对集体所有权的行使作出限制。宪法明确规定农村的土地除了依法属于国家所有的以外，属于农民集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地征收或者征用并给予补偿。禁止任何单位和个人以任何方式非法转让土地的所有权，土地使用权也只能依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。土地管理法规定的土地规划制度、耕地保护制度、基本农田保护制度、农地用途转用审批制度、土地征收征用制度等，都对农民集体土地所有权的行使作出了限制。正是因为集体土地所有权是集体公有制的反映，集体土地所有权与公共利益密切相关，所以集体土地所有权虽然也是集体的私权利，但不是一般的私权利，不能完全等同于私人的所有权，而是多受公法的管理和干预，具有受公法管理的属性。法律对农民集体土地所有权的权能规制就是对集体自治自由的保护和限制。

（四） 集体土地所有权的权能体现集体土地所有权的社会法属性

社会法具有公法私法兼顾的属性，被认为是在公私法基础上兴起的第三法域。20世纪在欧洲各国出现的农地法就是作为社会法的一个部门出现的。“农地法是一个兼具公法私法性质，或者像在墨西哥等欧美国家那样，将农地法作为新的法律类型社会法的一个部门法。它强调农地的生产性和社会性，希望通过农地权利安排，不仅达到组织农业生产的目的，而且达到组织和平衡发展农业社会共同体的目的。”[19]西班牙法学家哈尔盖对农地所有权的定义就揭示了农地所有权的社会法属性他指出： “农地所有权是对可耕土地拥有的自治性的支配权，在所有权主体和社会共同体共同受益过程中，起到生产、稳定和发展的社会功能。”[20]我国农民集体土地所有权以土地公有制为基础，更应体现其社会功能属性。集体的利益是本集体成员的集体利益，每个成员个人在集体利益上实现个人利益，都是以承认本集体中其他成员的利益实现为条件的，谁也不得将集体利益完全地转化为自己私人的利益，而排除其他成员利益，因而不是彻底的个人的私权。集体成员作为平等的群体、作为谁也不得剥削谁的群体、作为还必须依赖土地作为其生存保障的弱势群体，其集体所有权注重对其群体权益的保护，通过保护群体的利益以实现群体中个人的利益。它负担着保障集体成员生存和集体福利的重任，其着眼点不是单个的私人而是人的集体，集体的成员不仅仅是具体的现实的个人，而且包括潜在的、未来的成员。这样就将集体所有权由私法中的私权引向了社会法，成为集体的私权，这才是集体所有权最本质的特性。因此，集体土地所有权制度具有明显的社会法属性，集体土地不仅具有财产属性，更具有社会保障的功能。集体土地所有权的权能如何实现集体土地的社会保障功能是值得研究的。集体土地由集体成员集体享有所有权，不得处分，就是为了永久地保有土地，对土地的保有和对处分权的限制是土地所有权社会保障功能在其权能上的体现。

如果认识不到集体土地所有权是集体成员集体的私权利，看不到它对集体成员作为弱势群体的集体保护的社会保障属性，就会以私人所有权作为衡量集体所有权的标准，认为集体所有权主体不明、权能不全，主张对集体所有权进行私有化改造；在对集体土地所有权的征收中，只注重对集体土地的财产属性的补偿，而忽视对集体土地所有权的社会保障功能的补偿。因此，对集体土地所有权的性质应当作全面的认识，它是集体公有制基础上的私权，不可将其混同为私有制为基础的私权，它应当是公私法兼顾的社会法属性的所有权。集体土地所有权的权能要能够全面实现集体土地所有权的私法属性、受公法管理的属性和社会法属性。