农民集体土地所有权的权能-中国社会科学网

三、集体土地所有权多重属性对集体土地所有权权能的决定关系

（一） 集体土地所有权的公有性与集体土地所有权的权能

集体土地所有制不是通过土地的交易产生的，而是通过社会的政治活动，通过土地改革和对土地的社会主义改造活动产生的。土地改革是民主革命任务的完成，而对土地私有制的社会主义改造是社会主义革命任务的完成。这就决定了集体土地所有权的权能要能够使本社区的成员集体保有对集体土地的所有权，并实现集体成员个人的利益，从而达到对革命成果的巩固。因此，与一般所有权比较，集体土地所有权当然应当具有对集体土地占有、使用、收益的权能，但不能拥有对集体土地自由处分的权能。对土地所有权的处分主要是通过交易行为转让土地所有权。私人土地所有权当然可以在不同的主体之间通过交易行为转让，但集体土地所有权则不得转让，如果集体将本集体的土地所有权转让给本集体以外的主体，就会导致本集体成员的集体土地所有权的消灭，集体土地公有制就不复存在了。另外，集体公有制决定了现在的集体成员也不得处分潜在的、未来的集体成员的土地保障利益。可见，如果集体土地所有权具有自由处分权能，就与集体土地的公有制性质相矛盾。处分权能本是决定所有权命运的核心权能，所有权随着处分权能的行使而消灭，是极为正常的事情，但为什么集体土地所有权就不应当允许集体以处分权能的行使令其消灭呢？因为集体土地所有制作为一种集体的、社会的所有制，是为一定的集体范围的人的利益稳定存在的，是社会主义制度的政治历史选择，是集体成员生存保障的根本利益所在。也就是说，它不仅仅是一种财产权利，也是一种政治的社会制度安排，是社会主义制度安排下的财产权利。因此，集体土地的公有性质决定了集体土地所有权不能具有自由处分的权能，或者说其处分权能受到严格限制，对土地所有权的处分以不损害集体土地公有制的存在为前提。自由处分权能是以私有制为基础的所有权的核心权能，决定所有权的命运；而对于以公有制为基础的集体土地所有权而言，其权能的核心则是保持集体成员对集体土地的公有，避免化公为私。于是，农民集体土地所有权之处分权能的欠缺或者受到限制，正是集体土地公有制的内在要求，是集体土地所有权的特征，并不是农民集体土地所有权的缺陷。我国宪法第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就明确禁止了农民集体土地所有权主体以买卖等交易方式处分土地所有权，即农民集体不享有对集体土地所有权的自由处分权能。

农民集体土地所有权的公有制要求农民集体保有对土地的集体所有权，法律不仅限制集体的土地所有权的处分权能，而且赋予集体对抗国家、其他集体、私人取得其土地所有权的权利。“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，一方面禁止农民集体土地所有权主体享有对集体土地所有权的自由处分权能，另一方面也禁止任何组织和个人受让集体土地，使得集体土地所有权主体对土地所有权的自由处分权能没有存在的可能，同时也为集体所有权主体保有其土地所有权，对抗国家、其他集体以及任何组织和个人取得对集体土地的所有权提供了依据。这可以说是集体土地所有权主体的消极权能，即所有权不受剥夺和非法干涉的权能。国家只有为了公共利益的需要才可以对农民集体所有的土地予以征收，除此，集体土地所有权不受非法剥夺。

（二）集体土地所有权的集体共有性与集体土地所有权的权能

集体土地所有权在法律性质上是集体成员直接享有的所有权，是多数人的共同所有权。其共同所有不同于私人的按份共有，也不同于私人的共同共有，而是集体公有制基础上的成员集体共有。这种集体共有性质决定了集体成员对集体土地永远没有应有份的分割请求权。它既不像按份共有，其共有人随时可以请求分割共有物为单独所有，也不像共同共有，在共同共有的基础关系解除时由共有人分割为单独所有。也就是说，集体土地所有权的集体共有性决定了集体土地所有权主体不享有分割集体土地为单独所有的处分权。

作为集体土地所有权主体的集体没有以分割方式处分集体土地所有权的权能，但对于集体土地的占有、使用、收益等利益实现，则享有以民主方式管理的权利，由此决定了集体所有权具有管理权能。权能就是主体依据其享有的权利实施各种外部行为的可能性。主体依据权利实施的行为都属于权能的范畴。理论上对于权利之权能的揭示，其价值就在于使主体明确如何实现对于客体的利益，也使义务主体尊重权利主体为实现其利益所实施的各种权能行为。管理显然是权利主体为实现其利益所采取的行为，当属权能的范畴。只是因为人们一般是从个人所有权认识其权能的，个人对其所有物的管理是自我管理，没有将管理列为权能的必要。但一旦进入共有，管理权能就突显出来，没有管理，共有人的所有权无从实现。集体成员的集体共有要求集体成员对集体所有权的民主管理，而集体成员的自然人多数性，则要求通过一定的组织机制及其代表实现其民主管理。集体所有权的管理权能与成员的民主管理权有联系但明显不同。二者的联系在于集体成员参与集体所有权行使的民主管理是集体所有权管理权能的一个层次或者方面，但不是全部。除了集体成员的民主参与管理外，集体所有权还有管理机构和管理者的管理，例如村集体经济组织或者村民委员会的管理。从其成员权观察，集体成员的民主管理也仅仅是参与的权利、发表意见的权利或者一人一票，不能将此等同于集体所有权的管理权能。集体所有权的管理权能远比此丰富得多。只有在集体所有权管理权能的行使中，才有集体成员的民主参与的权利。因此，集体土地所有权的管理权能就包括集体成员的民主管理和集体组织为实现集体成员的民主管理而进行的执行管理和监督管理。由于集体土地的集体共有要求集体成员在对集体土地不可分割地共同所有的基础上最终实现集体成员的个人利益，因此，如何将集体土地的各种利益实现于集体成员是集体所有权的管理权能行使的核心。没有管理权能，集体成员对于集体土地的利益无从实现。

（三）集体土地所有权的社会保障性与集体土地所有权的权能

集体土地所有权不是单纯的财产权，它是在社会主义制度安排下对集体成员的社会保障权，不是单纯的私法权利，而是公私法兼顾的社会法性质的权利。因此，在权能安排上不能单纯地从私法本位出发规定成员的私人权利，而应当从社会本位、团体本位出发，重点规定集体成员的集体权利。所谓社会法本位，就是从社会公平出发对社会弱势群体给予社会帮助、救济，保障其生存和发展。社会法侧重对社会中弱势群体的集体利益的保障，而不是对特定的私人的个体利益的保障，尽管最终保障利益为个体所享有，但保障的原则是按照公平原则对弱势群体团体中的每个成员的保护，是对集体的保护。所谓集体成员的集体权利，就是每个集体成员对集体土地都平等享有的权利。这里的平等享有是指在对集体土地所有权的行使中集体成员的资格平等。农民作为弱势的社会成员，土地保障是其根本的保障。如果实行土地私有制，就会造成非农社会成员拥有土地，而农民没有土地或者少有土地；一部分农民有土地成为地主，而有的农民没有土地或者少有土地沦为雇农。由此决定了集体所有权的权能必须能够使集体成员平等地享有集体土地的社会保障利益，而不仅仅是一种个人的财产利益。为了使集体成员能够享有集体土地的社会保障利益，就要对集体土地所有权的处分权能作出限制，同时规定成员集体对集体土地的管理、占有、使用、收益以及成员个人在集体所有土地上的受益权能。受益权能就是集体成员从集体所有的土地上实现个人利益的权能。例如，集体成员对集体土地享有承包经营的权利，就是成员对集体土地的受益权，就是对集体成员耕者有其田的基本保障。集体成员对集体土地享有宅基地使用权，也是其受益权能的体现，是保障集体成员居者有其屋的权利。随着集体经济的有效实现，集体成员的受益权还可以表现为享有集体福利保障。只有通过集体所有权保有集体土地，才能为集体成员提供基本的生产资料，提供基本的社会保障。集体土地所有权的享有目的并不是通过市场的交易实现货币价值的最大化，而是通过土地保有不断地实现其使用价值和收益价值，保障集体成员的生存和发展。因此，通过社会的制度安排保护农民集体土地所有权的存续，是农民的根本利益之所在。限制农民集体对本集体土地的自由处分，正是对农民集体的长远利益和根本利益的保护，也是对国家粮食安全和农业生态环境等社会公共利益的保护。允许农民集体自由流转土地并不是农民集体的根本利益和长远利益，可能仅仅是某个农民集体的现有成员的当前利益、一时利益和局部利益。

（四） 集体土地所有权的资源性与集体土地所有权的权能

集体土地所有权的资源性，是指作为集体土地所有权客体的土地不是一般的财产，而是一种自然资源，集体土地所有权是对土地自然资源的所有权。土地是财富之母，是关乎人们衣食来源的生产资料，是人们居有其屋的生活资料，是工业和其他社会事业的基础要素材料，具有极端的重要性。同时土地是不可再生的、有限的、稀缺的自然资源。土地资源作为人类生存的衣食资源和环境要素，决定了国家对土地权利制度的设计要维护每个人利用土地的公平性和可持续发展。为此，我国作为社会主义国家，设计了农村土地必须为农民集体所有的制度，以解决对农民集体成员的生存保障，由此也就决定了集体土地所有权的集体公有性、共有性和社会保障性。但土地资源性关系公共利益，不仅对集体成员而且对社会公共具有重大利益，由此决定了土地所有权的社会化和国家干预。农民集体的土地所有权的权能要受到限制，不仅其处分土地的权能要受到限制，而且其占有、使用、收益的权能也要受到限制。因此，集体土地所有权的权能不全也是由其客体性质决定的。对集体土地所有权的限制，主要由土地管理法规定，关键就是从土地资源保护出发，平衡好集体土地所有权人的利益和社会公共利益。

总之，农村土地的自然资源性和财产性的统一，决定了实行农村土地的农民集体公有制，由农村一定社区的集体成员集体共同享有集体所有权，实现对集体成员的社会保障，同时兼顾土地的社会公共利益。这是决定农民集体土地所有权权能的基础。