安监局对道路运输企业不享有处罚权

【案情】

  2009年12月22日，重庆市江津区安监局作出行政处罚决定，认定江津区运输有限公司路检路查不到位，未按规定对从业人员进行安全生产培训和教育，导致公司驾驶员驾驶不符合安全技术标准的客车发生道路交通事故，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条第一款第（四）项、第二十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，给予运输公司罚款人民币10万元的行政处罚。运输公司以其不具备处罚权为由，请求法院依法撤销该行政处罚行为。

  【裁判】

  重庆市江津区人民法院经审理认为，根据安全生产法第二条的规定，当法律、行政法规对道路交通安全有规定的，应当适用其规定而不再适用安全生产法，由于道路交通安全的特殊性，国家专门制定了道路交通安全法及其实施条例、道路运输条例予以规范，故安监局依据安全生产法对发生道路交通事故的运输公司予以行政处罚的行为属于超越职权的具体行政行为。2010年6月30日，法院判决撤销重庆市江津区安全生产监督管理局的行政处罚决定。

  宣判后，双方当事人在法定期限内均未提起上诉，一审判决已经发生法律效力。

  【评析】

  1.从法律的规定看，安监部门对道路运输企业不享有处罚权

  我国安全生产法与道路交通安全法同属法律，前者以一般的生产安全事项为适用对象，后者则以特定的道路交通安全事项为适用对象。与一般的生产安全相比，道路交通安全有其特殊性，一般生产经营单位的生产经营行为，有固定的生产经营场所、其生产经营行为也比较固定；而道路交通安全与驾驶员、行人、车辆等要素在路面上的活动直接相关，各要素的流动性强、数量大，安全的重心有别于一般的生产安全。对照安全生产法的规定，道路交通安全法与道路运输条例对道路交通安全进行了较为全面和细致的规定，安监部门不能依据安全生产法对发生交通事故的道路运输企业进行处罚。

  2.依“职权法定”原则，安监部门不享有对运输企业的处罚权

  职权法定是依法行政原则最基本的要求。在道路交通安全领域，道路交通安全法、道路运输条例明确了道路交通安全的主管部门及各部门的具体权限。在本案的审理过程中，安监局以国务院安委会办公室〔2008〕21号文件《关于进一步加强道路旅客运输企业安全生产管理工作的通知》为由，提出其有权对发生交通事故的运输公司进行处罚。从法律渊源上看，该文件并不是法律，而是国务院安全委员会所发布的规范性文件，该文件本身并不能赋予被告安监局对发生道路交通事故的运输企业进行处罚的职权。

  交通事故发生后，安监部门参与事故的调查并出具调查报告的行为，是否意味着其在实际行使对运输企业进行处罚的权力呢？根据《生产安全事故报告调查处理条例》第五条的规定，为了进一步规范生产安全事故的调查处理，防止和减少生产安全事故，县级以上人民政府作为事故调查处理的主体，组织各有关部门和单位，相互配合，提高事故查处的效率。面对全国安全形势日益严峻的现实，2003年10月，国务院成立了安全生产委员会，各级政府也相继成立安委会，负责对安全工作进行系统协调。从行政职权的角度分析，各级安委会只起组织、协调作用，在负有安全监督管理职责的各部门联合执法的过程中，各部门必须遵循“职权法定”的原则，在法定的职权范围内合理分工，不能以联合执法的形式超越职权。交通事故发生后，安监局参与调查并根据调查情况出具报告的行为只是其作为事故调查组成员，发挥其在调查处理生产安全事故方面的经验和优势，出具调查报告，对责任主体的责任进行认定，并不意味着其有权对交通事故中负有安全责任的运输企业进行处罚。