2016-1-19 16:41:37
上海市人大农业与农村委员会
推进农村集体产权制度改革，是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会，以及中央一号文件精神，赋予农民更多财产权利的重大举措，是维护农村集体经济组织及其成员权益、让农民共享改革开放成果的有效形式，是深化农村改革、增强农村发展活力的重要前提，是发展壮大集体经济、构建农民增收长效机制的有效途径。市委高度重视农村改革发展，对推进本市农村集体经济组织产权制度改革作出全面部署，并要求市人大发挥监督职能作用，全程参与本市农村集体产权制度改革工作，确保稳妥有序推进。
市人大常委会将此项工作列入年度重点监督项目，成立了由常委会副主任洪浩任组长，农业与农村委主任委员吴尧鑫任副组长，部分常委会组成人员和市人大代表组成的专项监督小组，认真开展了农村集体经济组织产权制度改革的专项监督调研。一是持续关注，夯实监督工作基础。本届人大成立以来，农业与农村委员会（以下简称委员会）持续关注本市农村集体经济组织产权制度改革情况，2013年对农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理基本情况进行了调研，2014年重点对农村集体资产监管情况进行了专题调研，并向常委会提出了对本市农村集体经济组织产权制度改革持续开展监督的安排建议。今年，根据常委会的要求，对本市农村集体经济组织产权制度改革情况开展了专项监督调研。二是精心准备，发挥代表主体作用。3月中旬，委员会举办了为期两天的农村集体产权制度改革专项监督代表履职培训班，组织70多位市人大代表和涉农区县人大常委会农工委负责同志，集中学习今年中央一号文件精神，邀请有关领导和专家介绍农村集体产权制度改革相关政策，了解本市农村集体产权制度改革的总体要求、目标任务、基本原则和主要举措。根据代表履职需要，委员会将农村集体产权制度的相关政策文件、重要文章编印成《代表参阅资料》，寄送给代表参考。在组建代表专业小组的基础上，组织部分代表参加全市农村改革三项重点工作检查，邀请部分代表开展农村产权制度改革专题活动，全程参与专项监督调研。三是深入调研，掌握基层实际情况。委员会先期赴市农委农村经营管理站调研，了解本市农村集体经济组织产权制度改革基本情况。在此基础上，深入9个涉农区县开展调研，听取政府有关部门情况汇报，走访镇村基层干部和村民代表，分别召开市人大代表座谈会、镇村干部座谈会，广泛听取基层干部群众的情况反映和意见建议。在前期调研的基础上，9月16日召开专项监督集中视察调研动员汇报会，听取市农委有关农村集体经济组织产权制度改革工作情况的汇报并进行座谈交流，对集中视察调研工作进行了全面部署，进一步统一了思想，明确了要求，体现了监督的目的是推进改革促进发展。9月29日召开中心城区有集体资产的6个镇调研座谈会，交流集体产权制度改革情况，听取有关意见建议。10月21日组织部分常委会组成人员和市人大代表赴奉贤区开展专项监督调研视察，听取奉贤区政府及南桥镇、庄行镇政府及部分村的工作情况汇报，为常委会审议奠定了扎实的基础。四是市、区联动，提高专项监督实效。常委会将此次专项监督列入市、区联动重点项目，委员会根据各区县情况和特点，加强组织协调，注重上下衔接。部分涉农区县人大常委会将农村集体产权制度改革纳入年度重点监督内容，各区县人大常委会农工委结合本区县实际开展深入细致的调查研究，摸清本区县农村集体经济组织产权制度改革推进情况，研究存在的问题，提出相关意见和建议，形成了本区县农村集体经济组织产权制度改革情况的调研报告。
常委会领导对专项监督工作高度重视，洪浩副主任先后在代表履职培训、集中视察调研时作了动员讲话，率队开展调研活动，并对做好本次专项监督工作提出具体要求。10月28日，委员会第十八次全体会议审议通过了专项监督调研报告。
一、本市推进农村集体经济组织产权制度改革的总体情况
按照全市统一部署，本市推进农村集体经济组织产权制度改革分两个阶段，2017年基本完成村级集体经济组织产权制度改革，2020年乡镇级集体经济组织产权制度改革明显推进。从调研情况来看，本市农村集体经济组织产权制度改革起步较早，目标明确，措施有力，推进有序。截至今年9月底，全市已完成农村集体经济组织产权制度改革的村1213个，占应改革的村总数72%，建立了1209家新型集体经济组织。还有15个镇完成了镇级集体经济组织产权制度改革，有54个镇完成了镇级集体资产产权界定工作。
（一）注重试点先行，基础工作扎实。一是加强农村集体“三资”管理制度建设，为深化改革做了充分准备。市农委组织各区县开展了清产核资、村级财务委托代理、财务管理规范化、会计电算化等工作，将农村集体资金、资产、资源纳入市级“三资”监管平台，建立健全相关决策、管理制度，用“制度+科技”规范农村集体资产管理。组织各区县开展征地补偿费专户管理情况的专项检查，开展集体经济组织成员界定及农龄统计等基础工作，为农村集体产权制度改革全面推开打下了扎实基础。二是坚持循序渐进，试点先行。各区县都选择若干个镇、村进行试点，充分发挥示范作用，总结推广成功经验和做法，为全市面上提供了一套比较成熟的、可复制推广的制度安排。在闵行区启动“第二批全国农村改革试验区”相关工作，推进农村集体股份的占有权、收益权试验，探索股份的有偿退出、继承、抵押担保等，为下一步全面推进农村综合改革积累经验。
（二）制定配套政策，推进措施有力。一是注重顶层设计，完善政策体系。按照市委决策部署，市政府下发了《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》（沪府发〔2014〕70号），提出了总体要求和目标任务，明确了本市农村集体经济组织产权制度改革的范畴是非资源性集体资金资产。市农委制定了《上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案》，并针对基层较为关注的一些共性问题，会同市工商局、市政府法制办等部门出台了一系列的指导性文件。目前，本市已初步形成了农村集体经济组织改革发展的政策体系。二是注重督促检查，持续有力推进。去年以来，市政府先后召开了全市推进农村产权制度改革工作动员部署会、推进会、现场会，将改革推进情况纳入对各区县政府工作考核内容。今年上半年，市农委会同市规土局、市财政局、市信访办等部门对涉农区县开展了农村改革专项检查，对发现的问题督促整改，有力地推进了工作的开展。
（三）产权更加明晰，改革成效显现。一是为集体经济组织成员权益提供了制度保障。改革后组建的农村社区经济合作社、社区股份合作社、有限责任公司，制定了章程，建立了“三会四权”（股东会、董事会、监事会，法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权）制衡机制，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。二是农民在集体经济组织资产中所占有的产权份额得到了明晰，进一步激发了发展壮大农村集体经济的积极性和创造性。结合本市农村综合帮扶工作，形成相对薄弱地区集体经济发展“造血机制”，增加了集体经济组织收益，促进了集体经济可持续发展。三是实现效益分配，增加了农民财产性收入。在集体经济组织经济效益较好的地区，按照效益决定分配的原则，农民开始享有分红待遇，财产性收入稳定增加。2014年底以前完成改革的村中，有171个村进行了分红，年分红总额12亿元，惠及成员38万人，人均分配3153元。
二、需要研究解决的难点问题
虽然本市农村集体经济组织产权制度改革取得了阶段性成效，但是在调研中发现，推进工作中还存在不少困难和问题，特别是随着改革的不断深入，一些瓶颈问题逐渐凸显，同时也出现了一些新情况、新问题、新矛盾，必须引起高度重视，进一步研究解决。
（一）对深化改革的思想认识还不够到位。一是部分干部对农村集体产权制度改革涉及的利益关系复杂性、目标多元性、影响因素多样性和任务艰巨性认识不足，攻坚克难的勇气和决心有待进一步增强。二是部分干部对农村集体产权制度改革的系统性、综合性，对改革的阶段性目标与长远目标、农村集体经济组织产权制度改革与农村集体产权制度改革之间内在联系，缺乏更加全面、准确的把握，深化农村改革的统筹力度还需要进一步加强。三是由于集体产权制度改革涉及农村基层组织的职能转变、各方利益的调整，部分基层干部对深化农村改革中可能出现的矛盾，以及改革后基层组织运行管理面临的新情况新问题，不同程度地存在思想顾虑和畏难情绪。四是对改革的政策宣传和教育引导还不够广泛深入，部分农民群众简单认为改革就是分红，加上集体经济组织之间发展水平不同，容易造成攀比心理，基层干部普遍感到压力较大。
（二）不同地区面临的现实困难差异性大。本市农村集体资产总量较大，但在不同地区的分布很不平衡，改革中遇到的主要困难、问题和政策需求也有所不同。一是经济相对薄弱、农业比重较大的地区，集体资产以土地等资源性资产为主，经营性资产总量不多，净资产则更少，且收益偏低，甚至部分村级还是负资产，大多数村都不具备股权分红的条件，这与农民参与收益分配的强烈愿望形成较大反差。二是城乡结合部地区土地资源相对较少，农业比重小，但集体资产总量较大，收益相对较高，产权制度改革后享受收益分配要缴纳20%红利税，以及集体经济组织房产变更税费问题，很大程度上增加了集体经济组织的负担，影响了改革积极性。三是中心城区6个有集体资产的镇及所属村，以经营性资产为主，集体资产总量较大、增值较快。尤其是大部分已撤制村队，许多集体经济组织成员已由农民变成居民，人员居住分散。未撤制村队的，涉及动拆迁、集体资产处置等问题，矛盾较突出，由于原来基础性工作较为薄弱，深化改革的难度较大。四是实行村经分离后，对村级组织运行经费保障、集体资产监管及集体经济持续发展的政策措施，还有待进一步强化和细化。
（三）历史遗留问题错综复杂。一是在行政区域调整、征地开发和撤制村队过程中，没有对资产进行处置，也没有实行分账管理。由于合并前集体经济组织经济水平相差较大，集体经济组织成员在对资产权益分配上产生意见分歧，矛盾较为突出。二是历史上形成的仓库、厂房等部分集体资产没有产权登记，有的需要缴纳大额的配套费用才能补办，有的因规划限制等原因成为违章建筑无法办理，给清产核资、明晰产权带来困难。同时，村级集体经营性资产主要集中在“198区域”，推进建设用地减量化过程中，集体经济组织资产和收益减少，后续发展空间进一步压缩，相关配套政策措施有待进一步完善和落实。三是各区县对三峡移民、参加集体劳动时非正常死亡的成员、部分小城镇户籍人员等特殊人群的农龄统计口径、收益分配的政策掌握和实行的标准不一致，容易造成不同地区之间的相互攀比，难免引发社会矛盾。四是基层对土地补偿费问题反映比较集中，有的重大工程项目占用农村集体土地一直未办理征地手续，土地补偿费长期不到位，有的土地补偿费被占用，农民群众要求按照征地办理手续、补偿有关集体收益的呼声较高。
（四）镇级集体经济组织产权制度改革任务艰巨。根据《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》所确立的目标任务，近期工作重点在村级集体经济组织。但在本市农村集体资产总量中，镇级集体资产占到70%左右，涉及的集体经济组织成员的面更广，任务也更加艰巨。一是镇级集体经济组织的集体资产关系更为复杂，镇级集体资产与财政资金“混账”、“混用”现象比较普遍，许多资产权属不明晰，多年积累的账实不符、坏账未核销等历史遗留问题仍然存在，清产核资难度更大。二是全市镇级集体产权制度改革工作进展不平衡，镇级集体资产的产权界定工作不彻底，产权制度改革的基础性工作比较薄弱。目前，大多数区县对镇级集体产权制度改革的总体方案和计划安排还不明确，不少区县尚未开展镇级改革试点工作。三是镇级集体资产管理制度还需进一步规范完善，集体资产监督管理委员会职能尚未充分发挥，治理结构不完备，相应的农村经营管理机构和队伍力量不足，各项工作的推进力度有待进一步加强。
三、对下一步工作的意见建议
随着农村集体经济组织产权制度改革的持续推进，任务将会更加艰巨，矛盾也会更加突出。要按照中央和市委决策部署，积极稳妥加以推进。建议：
（一）要进一步深化对农村集体经济产权制度改革的认识。深化农村改革综合性强，农村集体产权制度改革是当前和今后一个时期深化农村改革重点聚焦的五大领域之一。本市推进农村集体经济组织产权制度改革只涉及到农村集体产权中的经营性资产。不能将农村集体经济组织产权制度改革作为单项工作任务，也不能仅仅靠某个部门来推进。要强化系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，体现深化农村改革综合性的整体效应。各级政府部门和广大干部要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点和落脚点，进一步增强改革创新的勇气和决心，以更大的力度、更有效的举措，扎实稳妥地推进本市农村集体经济组织产权制度改革。要通过加强对农村基层干部群众的政策宣传和舆论引导，进一步统一思想、凝聚共识，积极营造推进本市农村集体产权制度改革的社会环境和良好氛围。
（二）要进一步强化推进过程中的工作统筹和分类指导。一是坚持改革的基本原则。要维护农村集体经济组织成员的合法权益，防止集体经济被侵占支配，防止农村集体经济被外部资本吞并控制。未撤制的村镇可设立一定比例的集体股，主要用于公益事业等开支。要根据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，建立以丰补歉机制。要探索在市场经济条件下农村集体经济发展的新途径，促进农村集体资产的保值增值，切实增强农村集体经济组织产权制度改革的实效性。二是统筹兼顾，进一步形成工作合力。各级政府要加强组织领导和工作统筹，健全和落实责任制度。市农委要切实承担起牵头部门的主要责任，各参与部门要增强大局意识，主动配合，形成合力，确保各项改革措施落到实处。三是因地制宜，进一步加强分类指导。对农业比重大、集体资产较少、经济相对薄弱地区，要对土地等资源性资产摸清底数，同时将产权制度改革与农村综合帮扶重点项目相结合，推动集体经济发展壮大，为增加农民财产性收入创造条件。对城市化程度较高、农村集体资产较多的地区，促进集体经济持续健康发展，进一步形成和巩固农民长效增收机制，让农民群众分享改革发展成果。四是加强工作机构及队伍建设。农村经营管理队伍是农村集体经济组织产权制度改革推进的骨干力量，要进一步明确区县、乡镇农经机构工作职能，落实人员编制和工作经费，为推进农村集体产权制度改革、促进农村集体经济发展提供组织保障。
（三）要抓紧谋划部署镇级集体经济组织产权制度改革工作。镇级集体资产在整个农村集体资产中所占比重大，而且镇域范围更广，人员、资产情况更加复杂，存在的问题和矛盾也更加突出。按照全市统一部署，目前的工作重点是村级集体经济组织产权制度改革，但对镇级集体经济组织产权制度改革，必须针对实际情况，加强相关政策措施研究，强化各项基础工作，提前谋划部署。一是完善镇级集体资产的清产核资、产权界定等工作，实行集体资产资金与财政资金分账管理，研究建立科学合理的镇级集体经济组织收益分配机制。二是根据不同地区经济发展的实际情况，选择不同的改革形式和路径，继续进行试点探索，为全面推开镇级农村产权制度改革奠定扎实的基础。三是创新镇级集体资产经营模式，探索集体不动产资源的开发利用和土地补偿金保值增值的有效途径，研究建立集体经济联合社的运行机制。四是对中心城区6个有集体资产的镇，要加大集体资产资金账务的审计监督力度，结合清产核资，摸清资产底数。有条件的地方，尽可能采取撤制村队、资产处置的方式实行集体产权制度改革，为撤制镇做好充分准备。
（四）要着力研究解决改革中遇到的瓶颈和难点问题。对于基层反映比较集中的一些历史遗留问题和改革过程中出现的一些新情况新问题，有关部门要认真研究分析，采取有针对性的对策措施加以解决，以促进农村地区经济社会的健康、有序发展。一是处理好村级自治组织与集体经济组织之间的关系，厘清村委会与村级经济合作社各自的职能，实施集体经济组织与村委会分账管理，进一步明确新型社区股份合作经济组织运行管理制度和法人治理结构。二是建立完善对村级组织日常运行经费的财政保障机制，增加对农村社区公共管理和服务的投入，建立与新形势相适应的农村社区管理和公共服务方式。三是在全市推进的“198区域”建设用地减量化工作中，注重政策统筹安排，将低效建设用地的减量与农村集体优质资产收益的增量挂钩，建立新的“造血”机制，给集体经济创造合理的发展空间。四是对占用农村资源、拖欠土地征用补偿费等历史遗留问题要认真研究，妥善处理好各种利益关系。对基层反映的三峡移民、参加集体劳动时非正常死亡人员等特殊人群农龄统计、权益分配等具体问题，要研究制定统一的政策口径加以解决。同时，要研究改革后的有关税费政策问题，社员股权份额的继承、转让问题等，为推进农村集体产权制度改革创造有利条件。
（五）要以法治思维和法治方式推动农村改革发展。在全面推进依法治国的新形势下，要善于运用法治思维和法治方式，推进农村集体产权制度改革。一是认真贯彻实施国家相关法律法规，按照中央和市委决策部署，坚守公平正义的社会主义法治理念，将公开、公平、公正精神贯穿于改革的始终。二是推动新型集体经济组织完善治理结构，健全重大事项决策、运营管理、资产监管、民主监督、收益分配等各项制度，不断健全法人治理结构，进一步形成“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的长效机制，确保集体经济组织规范、健康、持续发展。三是认真总结工作中取得的成功经验，对本市已经形成的一系列政策文件进行系统梳理和完善，适时开展相关地方性立法研究，做好立法项目储备，为本市深化农村集体产权制度改革提供法制保障。
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