2020年3月27日，最高人民检察院 、公安部共同制定了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》对刑事诉讼，特别是对刑事辩护领域会产生怎样的影响？
注：本文由靖霖广州律师事务所集体创作
一、明确了检察机关在补查工作中的主导地位
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侦查能力薄弱，一直是刑事检察的短板。长期以来，检察机关行使退回补充侦查权的随意性较大，刚性不足，导致退查工作常常处于“退而不查”的状态，检察机关退回补充侦查权的权威性不足。
《指导意见》明确了补充侦查权和退回补充侦查权是检察机关的法定权力，检察机关在用好补查权、规范补查行为、强化了检察机关在补查工作中的主导地位、适时引导公安机关补充侦查的同时，还需要克服检察机关自身惰性、对公安机关的依赖性，在加强自行侦查方面有所建树。《指导意见》第十二条规定，人民检察院自行侦查，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的讯问、询问、勘验、检查、查封、扣押、鉴定等侦查措施。
二、纠正了一些司法陋习
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以前，无必要的退查、要求不明确的退查，比较普遍。《指导意见》第三条、第七条，规定了补查的基本原则和补查提纲的基本要求，对于规范补查工作具有积极意义。
《指导意见》第五条规定，公安机关提请人民检察院审查批准逮捕的，人民检察院应当接收。实践中确实存在公安机关报捕，但是检察院不收案的情况。《指导意见》第十五条 公安机关经补充侦查重新移送后，人民检察院应当接收。实践中也确实存在检察机关不批捕后，即使公安机关补充了证据材料，检察机关不接受二次报捕。
三、变相确认公安机关在检察机关退查后，可做撤案处理
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《指导意见》第十八条规定， 案件补充侦查期限届满，公安机关认为原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任而未将案件重新移送审查起诉的，应当以书面形式告知人民检察院，并说明理由。
该规定虽有突破刑事诉讼法之嫌，但具有现实意义。实践中，检察机关为了减少不诉率，通过这种“程序倒流”的方式消化无罪案件。另外，《指导意见》制定了实践操作的标准：不再重报是发现不应当追究刑事责任、需要书面写明理由，这就为嫌疑人获得《撤案决定书》提供了依据。
四、进一步强化侦查人员的证据意识
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长期以来，侦查机关认为侦查办案的目的就是抓人、破案。《指导意见》第二十条规定，推行办案人员旁听法庭审理机制，了解指控犯罪、定罪量刑的证据要求和审判标准。让侦查人员走进法庭，旁听自己侦查的案件的庭审，从庭审的角度审视侦查取证存在的问题，对于侦查人员树立“以审判为中心”理念、提升侦查水平、强化证据规则、程序意识，具有积极意义。
五、明确补查材料须单独立卷
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以往，有些侦查机关未将移送的补充侦查材料单独立卷，辩护人补充阅卷时，看到的是没有目录、页码的零散材料。《指导意见》第十六条规定，公安机关补充侦查后，应当单独立卷移送人民检察院，人民检察院应当依法接收案卷。在便于辩护人阅卷方面，这是一个进步。
以上是《指导意见》的积极意义，但是，《指导意见》也有一些值得商榷和不足之处。
六、检察机关对公安仍然依赖有余，约束不足
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以前，检察机关“两反”部门尚存，曾经发生过退回补充侦查，因怠于补查，侦查人员被认定为渎职犯罪的案例。
《指导意见》第十七条规定，对公安机关未及时有效开展补充侦查工作的，人民检察院应当进行口头督促，对公安机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议；公安机关存在非法取证等情形的，应当依法启动调查核实程序，根据情节，依法向公安机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查。
根据《指导意见》的精神可以看出，公检两家仍然保持以和为贵的基本面，对于侦查机关怠于补查的行为，检察机关似乎没有够硬的惩戒措施。
七、无法根治审查起诉阶段“程序空转”的问题
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有时公诉人会很忙，忙到无法在期限内完成审查工作，于是以退查之名，行向侦查机关“借时间”之实，“程序空转”饱受诟病。《指导意见》似乎要对这种“不必要的退回补充侦查”开刀。《指导意见》第三条规定，开展补充侦查工作应当遵循必要性原则。补充侦查工作应当具备必要性，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查。
但是，我们认为，没有罚则的规则，不是规则。如果要杜绝“不必要的退回补充侦查”，必须赋予公安机关对“不必要的退查”的拒绝权。但是，公安机关对“不必要的退查”能说不吗？
八、进一步弱化了辩护人在补查阶段的存在感
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首先，公检两家制定了《指导意见》，似乎遗漏了司法部，言下之意，补充侦查工作没有辩护人什么事。
其次，关于 《补充侦查提纲》是归入正卷还是内卷，以前规定并不明确，于是辩护人在阅卷时可以看到《补充侦查提纲》，由此辩护人可以得知在自己向公诉人提交辩护意见、调查取证申请后，公诉人是否将有利于被告人的相关证据列入《补充侦查提纲》。辩护人在补充侦查环节尚有一丝存在感，这是控辩良性沟通的基础。
如今，《指导意见》第四条规定，人民检察院开展补充侦查工作，应当书面列出补充侦查提纲。补充侦查提纲应当分别归入检察内卷、侦查内卷。即《指导意见》出台后，在补充侦查环节，辩护人仍然可以提交辩护意见、调查取证申请，但是看不到任何书面反馈了。有来无往非礼也，如果没有反馈，辩护人还要不要提交辩护意见呢？
九、变相赋予侦查机关多次补充侦查权
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《刑事诉讼法》第175条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。
由此可知，补充侦查和审查起诉是两个不同的办案阶段，不能同时进行。
但是《指导意见》第十条规定，对于具有以下情形可以及时调取的有关证据材料，人民检察院可以发出《调取证据材料通知书》，通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率。
我们认为，如果公安机关已经进行了两次补充侦查，在审查起诉期间仍然有权侦查并补充证据，相当于侦查机关有四次补充侦查了，违反了以二次补充侦查为限的立法初衷。
十、未明确退卷期间辩护人的阅卷权
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《指导意见》第六条规定，人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关并引导公安机关进一步查明案件事实、补充收集证据。
退查必须退卷，那么问题来了：退卷期间，辩护人接受委托参与诉讼，是否有阅卷权？如何阅卷？
我们认为，权力的规范运行，必须得到有效的监督和制约，补充侦查活动也是如此。很遗憾，《指导意见》没有留下辩护人参与其中的机会和空间。
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