三门峡市

农村土地流转情况的调查研究

 

三门峡市委党校土地流转调查组

 

报告人：陈敏昭

 

2008年10月初到11月底，三门峡市委党校土地流转调查组对三门峡市土地流转问题进行了近两个月的调查研究。调查地点以简单抽样方式确定为：灵宝市朱阳镇、陕县观音堂镇、李村乡和渑池县仰韶乡等。调查方式是走访群众，召开座谈会，发放调查表，现场察看。除了到基层调查外，我们还利用党校举办大学生村官培训的机会，召开了一次土地流转座谈会，与村干部进行了座谈交流。2008年10月15日三门峡广播电视报第42期对这次座谈会做了专门报道。

 

一、  基本情况

 

三门峡地区地处河南省豫西山区，人多地少、土地贫瘠，再加上近年来各种惠农政策出台，农民种地积极性有所提高，土地流转面积甚少，不足10%。流转的部分多属于自发进行，口头协议，流转对象多为亲戚，收取一定租金。十七届三中全会以来，农民对土地流转有了新的认识，对规模经营，科学种田，提高土地利用率，提高效益有了新认识，土地流转由缓慢逐步加快,土地流转将会出现一个新高潮。在座谈中我们听到了不同的声音：有的同志认为土地流转其实是农民利益再调整，关键在于处理好农民与土地的关系，农民身份的认定，究竟是按户籍定，还是按是否种地身份来定。有的同志说三十年了，不少家庭人口出现了较大变化，遵循去人不去地、添人不添地原则，出现了有的家庭人少地多和有的家庭人多地少的矛盾。有的同志说部分村民对土地流转积极性不高，有地、地多者不愿意调，地少无地者要求强烈调地，而中央政策是三十年不变，造成了不少矛盾。比如：有些村尽管是五年一小调，十年一大调，但是阻力很大，不少群众说，把集体地分给私人容易，把地从私人手里调出来困难。有些村干部说，为了规模经营集中土地，搞集体经济，提高效益，但是村民思想不统一，难以实现。还有人谈到宅基地更难流转，造成了空心村，难于重新规划。目前，在不少村土地流转大量是在亲戚本家间口头包产流转，种地人每年给土地流出户几百斤粮食或几百元钱，甚至什么都不要，但是各种补贴仍由土地流出户享受，随时都可以把地收回，不少村民问补贴究竟是按人补还是按地补。另外，有人说国家尽管给农民不少补贴，但农资涨价过多，造成了种地入不敷出，无心种植，出外打工，但不愿流转，造成部分耕地荒芜，宅基地闲置，造成了土地资源浪费。

 

二、农村土地流转的必要性

 

家庭联产承包责任制使农村土地的所有权与经营权分离，极大地解放了农村生产力，但同时也造成了农村土地产权不明晰和土地分割细碎化经营的后果，这正是导致目前农业生产规模化程度低、农产品生产成本高、科技含量低、农业比较效益差、农民增收困难的关键因素。农村土地是不可再生的稀缺资源，对于它的高效开发利用有两个途径：一是引入科技、资金、信息等新的生产要素，提高单产和农产品品质；二是通过土地流转把土地适度集中，进行规模化集中开发，以降低成本，提高农业比较效益。对于引入科技、资金、信息、技术等新要素，政府已经连续多年来将其作为农业工作的重点来抓，并取得了较为显著的成效。目前的问题是：一家一户的小农经济对于农业新要素的有效需求相对不足。由于土地经营规模小，比较效益差，许多农户放弃经营农田出外打工或经商，宁愿让土地荒芜也不愿在上面投资更多的资金和精力。在许多地方，农地的浪费和低效化经营已成为不争的事实，必须通过土地流转来提高土地的经营效率并促进农民增收。

党的十七届三中全会决定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这172个字，把“土地流转”（实际上是土地承包经营权流转）的基本原则、流转形式、规模经营方式和土地流转的底线，都说得清清楚楚。其实质就是“要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”我们相信，由土地流转开始，中国农村改革又将掀起新一轮高潮。

 

三、制约农地流转的因素

 

1、产权不明晰制约农地流转。目前我国农村土地产权的界定是“土地国有或集体所有，农户经营”，这意味着农户不是土地的所有者，只有使用经营权。一些乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反租倒包，集中土地搞开发。有的借流转名义随意改变土地的农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利益。而仅仅拥有土地承包经营权能否构成农民的财产权，目前尚无法律依据，如果冒然将土地流转出去，由于各种原因对方经营不善无力兑现合同，那么直接受损失的是农民，这无疑给农民进行土地流转造成了风险。

2、土地商品属性不清，不便流转。我国农村土地长期以来实行实物管理，导致了土地不能像普通商品一样在市场流动，流转的价格也难以确定，缺乏可参考的依据，这些都制约了土地的正常流转。同时由于土地家庭承包制导致的土地细碎化经营状况，一些需要土地的农业产业化企业需要和分散经营的农户分头谈判，增加了交易成本。分散的农户由于缺乏组织难以联合起来维护自身利益，在谈判中处于劣势，地价被过份压低。

3、土地承包长久不变与人口变化之间产生了矛盾。土地承包三十年了，新出生的人口很多人就没有土地，导致不少家庭人多地少，少数家庭人少地多，地少无地者希望土地流转，地多人少者怕土地流转失去土地。还有少数人已经成为企业家或者员工，已经离开农村，在城市依靠工资生活，却占有大量土地，而很多生活在农村的新出生人口却无地可种。究竟什么是农民，农民身份是按户籍定，还是按有无土地，是否以种地为生来定，种地补贴是按人补，还是按地补。有地的人可以拿租金和地补，无地的人要种地必须给别人租金，还享受不到地补，造成了贫富不均。部分地方、部分村民还不同程度地存在一些模糊认识，把土地承包关系的稳定与土地使用权的合理流转对立起来，把家庭承包经营体制的稳定与狭隘的地块稳定混为一谈，有时想流转也不敢流转。

4、农村社会保障机制缺位，没有稳定收入农民决不轻易流转土地。土地对农民来说，具有社会保障和就业功能，从满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老医疗费用，土地几乎承担了本应由国家和社会对农民承担的所有保障职能，所以除非找到能获取更高收益并较为稳定的非农岗位就业，否则农民不会轻易出让自己最后的保障权利。在农村社会保障机制尚未形成的条件下，他们把土地作为命根子来看待，把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，认为有了土地生活就有退路。尤其是农村非农产业还不发达，多数农民不得不以农为本，以农为生。在这种收入结构下，让多数农民放弃承包土地显然是不现实的。 尽管外出务工收入在农民人均纯收入中的比例在逐年上升，但出外打工可以缓解一时经济困境，解决不了长期收入来源问题，随着非农职业周期性、季节性、结构性的调整，或当处于阶段性失业时，种地会成为农民的首选谋生之计。所以，有的地方农民尽管出外打工顾不上经营耕地，宁愿让土地荒芜，也不愿租赁给别人经营，这在客观上造成了流转农地要素的供给不足。

5、农地需求相对不足。农村生产力现实发展水平低，种田效益较差，直接或间接影响了农村土地使用权转让。由于农业生产需要投资量大，农作物生长周期长，面对的自然风险和市场风险较大，投资收益率低。同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高，所以即便是体制障碍消除了，农民自愿出让土地了，也未必立即就有许多企业和种养大户前来接包土地从事农业生产，尤其是地处偏远山区，土壤肥力差的土地，更是少有人问津。过低的收益无人承包开发导致这些地区耕地大面积撂荒。

6、非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足。一是乡镇企业发展减速，吸纳就业能力下降，靠乡镇企业增加农民收入的难度进一步加大。二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限。目前国有企业大量减员分流，下岗失业职工增多；一些城市采取某些对农村劳动力流动限制的措施，农民进城务工经商机会骤减；加上受自身文化素质及劳动技能因素的制约，农民进城增收的门路越来越窄。由于知识和技能储备不足，农村富余劳动力外出务工大多只能从事一些简单的肩挑背扛型的体力活，很难适应目前非农职业技能化的要求。

 

四、土地流转的典型做法

 

农村土地流转的基本思路，以发展为主题，以经济效益为中心，培植龙头企业；依靠经营体制和机制创新，调整优化农业农村经济结构，增加农民收入。在流转原则上，坚持维护农村集体土地所有权，长期稳定农户承包权，依法流转使用权。在流转目标上，依靠各方面的优势组合，实施耕地规模集约经营，发展优质高产高效农业。积极开发非耕地和低效益地，发展特色农业、生态农业和可持续农业，满足人们不断增长的物质文化生活需要。在流转方向上，依靠科技成果转化和实用新技术运用，强化市场信息、资金、劳力和先进管理经验有效对接，建设一批有特色、有优势、科技含量高、市场前景好、辐射带动能力强的商品生产基地和现代农业示范区。在流转方式上，坚持农民与业主自由协商决择。

1、规范土地流转程序

一是由村民代表大会选举产生村级土地流转理事会，理事会负责土地的储备、经营和管理。其性质是“自我管理、自我约束、自我教育”的独立民间组织，政府可以监督。二是各村村民按照土地流转办法愿意将土地交给各村土地流转理事会，写出书面申请，再由各村土地流转理事会统一安排使用。理事会对群众实行统一标准进行补偿，在入驻企业招工上，流转土地群众优先使用。三是将流转出来的土地按用途分为两类：一类作为第一产业的用途的土地，村级土地流转中心采取“三年一签”租金预付的办法，有效解决了发包方和承包方的后顾之忧。二类作为二、三产业用途的土地，村级土地流转中心采取一次性签定20年，租金采取“三年一付”的办法。在良性发展的情况下，进一步探索农民用土地入股成立“土地合作社”等各类新模式，不断拓宽土地流转渠道，促使土地使用权向经营大户、效益项目转移，切实发展壮大集体经济，增强农民的收入。五是走农业产业化模式。企业与农户以合同订单把家庭经营过渡到公司+农户、科技+农户、基地+农户，农民接受企业现代经营理念和制度化管理方法，农民按照市场信息、经营战略、经营目标实施标准化生产，到时发工资，促进市场观念、科技知识、身份、生产、生活方式转变和提高。六是提升农业素质，增加了农民收入。特色商品生产基地生产出批量优质高效农产品，适销对路。流转土地农民不付种地成本，不担市场风险和自然风险，稳定获取土地出让金收入，更能从企业务工中获取劳务收入。

2、畅通土地流转渠道

为了引导农民“依法、自愿、有偿”进行土地流转，建立规范的土地流转机制，从五个方面畅通土地流转渠道，从源头上预防土地流转纠纷发生，确保农民利益。一是以乡镇政府土地管理所为中心，负责土地流转工作，选聘土地流转信息员为农村土地流转充当“土地红娘”。二是规范土地合同，避免无合同或合同不规范带来的麻烦。三是建立土地流转信访接待和下访制度。各村组建土地信访工作调委会，积极化解矛盾，做到小事不出村。由分管农业的领导负责接待或深入农户解决土地流转存在的问题，做到大事不出镇，确保农民的合法利益。四是建立土地流转信息库。以村为单位，对愿意流转出来的土地又还没有找到流入户的土地进行登记，并发布土地供求信息。五是建立奖惩制度。

3、规范各项制度，推动土地流转进程

制定土地流转的工作流程、管理办法以及各项规章制度：一是明确农村土地流转理事会职责，对土地流转理事会人员的工作提出具体要求。二是明确乡镇土地流转负责人的工作职责。三是建立土地流转管理档案，明确土地流转档案管理员的工作要求，对土地流转签定的合同文本、登记簿等重要文件的管理作具体要求。四是制定规范的土地流转业务流程，包括解决土地纠纷、储备土地发展项目土地流转、业主需求土地发展项目土地流转、分散土地自行流转等工作流程图，让流转双方当事人照章办事。五是制定耕地占补平衡管理办法。

 

五、促进土地流转的具体对策

 

加快土地流转，我们应该把着力点放在转变政府职能、规范流转程序、创新流转机制、培育流转市场、保护农民权益、减少农地依赖、强化服务体系建设上面，综合应用经济、行政和法制手段，推动农村土地的合理有序流转，实现土地规模化经营，促进农民收入快速稳定增长。

1、转变政府职能，准确定位政府角色。在农地流转中，政府既要克服利用土地所有权强制农民进行土地流转，从中获取超额利润的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要坚决从土地流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好土地流转的宏观调控、监督监测和中介服务。一是制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导农地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构，为农地流转提供信息、中介、登记、公证等服务。三是监督农地流转的程序、流转合同是否规范合法。四是强化耕地保护，依法查处巧立名目改变农地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补平衡。五是制定优惠政策，积极扶持吸引农业产业化龙头企业和种养大户对流转农地进行农业产业规模化经营开发。

2、完善土地流转政策。一是制定鼓励土地流转的优惠性政策，在优惠的对象上实行双向优惠，既要鼓励土地流出方，又要鼓励土地转入方；在优惠的内容上要实行综合优惠，不光在经济上优惠，在流转户享受集体公益事业服务如子女上学、户籍、社会治安和其它社区服务各方面都给予适当的照顾；在优惠的手段上要实行配套优惠，包括在资金、技术、税费等方面给予适当的扶持；在优惠的取向上要实行重点优惠，即对“四荒”开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。二是制定规范土地流转的法规。国家要尽快正式以法律条文的形式明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件和形式以及宏观调控措施和具体操作程序，如确保土地用途不被改变，限制土地抛荒，鼓励提升地力；确保土地有偿流转，合理确定流转费额度等。三是健全指导土地流转的操作性制度。包括土地流转申报、审批、登记、流转合同签订、鉴证、兑现、流转合同纠纷调解与仲裁以及日常监管等一系列规章制度。加强法制建设，规范农地流转程序。在兼顾集体、农户和承包者利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准和利益分配比例，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。

3、创新流转机制，优化农地资源配置。要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，在现有的土地制度框架内，大胆创新土地流转机制。借鉴成都“股田制”，鼓励农民以土地入股，直接参与投资企业的利润分红，变土地资源为土地资本；借鉴海口“五统一分制”，将农民手中不能流转的分散土地资源进行互换整合，根据市场需求，因地制宜对当地种植业结构做出整体规划，“统一规划、统一耕作、统一技术、统一种苗、统一销售、分户管理”，形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面，以降低生产成本，提高农民收益；耶可以借鉴山东“田保姆”做法，对因出外打工缺乏劳力而荒芜的农田实行代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式，收益分配由双方商定，优化人地资源配置；可以借鉴大连模式，对于大片农村集体闲置土地可“上市招标”，实现高效流转。总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。

4、建立健全中介服务组织，培育农地要素市场。以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建农地流转中介服务网络。普查流转土地资源，收集发布供求信息，进行供求登记建档；开展政策咨询，提供合同范本，调解流转纠纷；邀请土地评估机构进行土地等级评估定价，进行大面积流转农地的租赁招标；代办土地流转手续，组织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁。培育农地市场，引导农地要素合理流动，优化农地资源配置。

5、尊重农民主体地位，保护农民合法权益。农地流转要以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、促进农民增收为目标。坚决反对以各种名目违背农民意愿进行的圈地开发和反租倒包行为。积极鼓励农户之间进行农地转包、出租、互换、转让、代耕等流转行为，引导流转农地向农村种养能手集中；对农业产业化企业用地要尽量采用租赁或入股经营的方式，尽可能为农民提供稳定的收入来源，最大限度地保护农民利益。对公共建设用地，要坚持将土地征用补偿金的大部分交给农民，并要为失地农民办理失业和养老保险。

6、积极引导农民到非农岗位就业，减少农民对土地的依赖。促进土地流转就必须减少农民对土地的依赖，降低土地对农民的重要性，从而就必须降低种植业在农民收入中的比重，大规模转移农村劳动力到非农岗位就业，实现农业生产的规模化经营。一要大力发展乡镇企业，积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量较大的基础设施建设，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。二要切实加强对农民的职业教育和技术培训，提高他们的科学文化素质，从而提高劳务价值，为农民“走出去”务工创造条件。加强对农民出外务工的信息引导和组织管理，确保农民工有序流动，顺利增收。三要取消对农民工进城务工的各种不合理收费，取消户口限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。四要积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的打工者“走回来”，在本地投资经商搞开发，带动地域经济发展。

7、强化服务体系建设，促进农地流转。农村公共服务体系不健全，必然会阻碍农地的集中和流转。因此，必须抓好农村公共服务体系建设，帮助流转地经营者克服自然与市场风险，提高投资经营效率。一要做好筹资服务。由于农业投资项目具有成本高、周期长、风险大、收益低的特点，银行和投资者对涉农项目望而却步。建议政府通过减税贴息的办法，激励银行和各种融投资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转农地所需资金。二要做好信息服务。在电视、网络、广播、报刊等各种媒体上开辟信息专栏，发布农村流转地租赁发布信息，提供流转地投资方向与市场分析，引导涉农企业、种养大户顺利接包土地。三要抓好技术服务。大力推广粮食及经济作物科学作务技术、畜禽养殖和病虫害防治技术等先进实用技术，积极推进农业产业结构调整，帮助流转地经营者解决技术难题，提高流转地经营效益。四要强化农村社会保障服务。继续推进农村合作医疗制度改革，积极探索农家子女接受大学以上教育的学费减免和财政补贴办法，逐步建立个人与社会相结合的“低收入农民生活保障”、“农民失业保险”、“农民养老保障”等保障机制，解决农民对农地流转的后顾之忧。

 

总之，在推行土地流转过程中，既要解放思想，大胆探索，又要从实际出发，坚持因地制宜、形式多样、不拘一格，在政策法规范围内，适合什么形式就采取什么形式，绝不能因循守旧、生搬硬套。同时，农村土地问题是农村生产关系的重大问题，涉及到农民的根本利益，涉及面广，政策性强。因此，在具体工作中，必须尊重群众意愿，积极稳妥，循序渐进，稳步推行，切不可操之过急，搞一阵风、一刀切，更不可下指标、定任务、要进度。对已经实行的各种方式方法，要不断进行总结、修订、完善，以点带面，力求实效，逐步推广。

 

[附]调查组成员：

 

陈敏昭  晋一  蒋志松  孔永红  刘艳超  张卉  高天山  杨伟康  王满富  聂爱军  陈梦阳

 

2008年12月10日，三门峡上阳书院