博鳌观察：生态承载力对中国城镇化的约束

2011年末，中国城镇人口达到 6.91亿，占总人口的 51.27%，城镇化率首次过半。这是中国社会发展结构由乡村型社会为主体，向以城市型社会为主体的转变，必将带来中国社会经济结构及人口空间分布的深刻变化。

【粗放外延发展模式难以为继】

改革开放 30多年来，中国的城镇化发展一直采用的粗放外延发展模式，追求经济聚集效应和集群效应，强调城市群、城市圈的发展。粗放外延发展模式带来城市快速扩张的同时，造成土地资源消耗过快；城市能源消耗急剧上升，到 2015年城市能耗将占到 79%；环境污染日益严重，多地空气质量较差， 2010年中国有超过 50%的城市出现过酸雨，近 2/3城市空气质量不达标；中国近 2/3的大中城市遭到“垃圾围城”，1/4的城市已没有适合场所堆放垃圾；城市规模快速聚集及扩张，公共设施的建设步伐跟不上污水排放增长的速度，地表地下水体污染严重（见图1）；城市水资源供需矛盾突出， 657个设市城市中，有 420个城市供水不足，其中有 110个城市严重缺水（见图2）。

新的形势发展对中国城镇化发展模式提出了多方面的挑战，尤其是生态环境承载力的挑战。这关系到中国城市发展的健康性及可持续性。

众所周知，在自然生态系统中，所有的生命体都有自然循环分解及各类资源承载力的极限要求。违反这一自然规律，就会影响种群的可持续繁衍及可持续生存，这种极限要求被称为生态承载力。2010年中国多数地区生态承载力，已接近影响城市可持续发展的生态承载力极限 (见图3)。

从图3可以看到，生态适宜度与人类经济发展追求最大效益及利润最大化是一对矛盾体。生态适宜度位于 0-1之间的 0.5-0.7时，物种的可持续发展及可持续生存为最优状态，超出 0.7之后会逐步走向衰退乃至灭亡。

根据中国的城镇化目标，预计到 2030年将达到 65%-70%。也就意味着未来不到 20年的时间里，还有近 4-5亿农民需要完全进入城镇生活，平均每年2000万人，相当于每年要建成 20个百万人口的大城市。从中国的现实生态承载力状况来看，这是一个不可完成的“任务”。现有的 657个城市的土地资源、淡水资源、生态承载力、自然生态系统的“三大循环”能力以近极限，更遑论每年再增加 20个百万人口城市？中国的城镇化发展在今后必需实现转型，从生态适宜度出发，采用新的生态文明社会发展模式。

【县域发展是中国城镇化生态发展模式的载体】

2011年，中国共有2856个县级行政区划单位（其中： 853个市辖区、 370个县级市、 1461个县、 117自治县、 49个旗、 3个自治旗、 2个特区、 1个林区）。如除去市辖区、特区和林区，共有2000个县级行政单位。中国县域内国土面积占中国国土总面积的93%以上，县域内人口占中国总人口的70.10%。共有19410个镇，小城镇人口占城镇总人口的45%以上。县域和县镇构成了中国城镇化发展及经济发展的基本面，构成了未来合理接纳农村剩余劳动力的载体。

县域经济是统筹城乡经济社会发展的基本单元，推动县域经济的发展，成为未来 20年中国解决4亿-5亿农民成为城市居民，以及解决我国未来新兴城市如何增长及怎样增长的这些重大问题的关键。长期以来，由于认识上的偏差和体制的影响，中国过多强调了县级区域作为行政单元的行政职能，忽略了县级区域的经济职能和生态职能，很大程度上不但抑制了县级区域的健康发展，而且放任了县级区域的生态破坏，使绝部分县级区域的发展明显落后于城市。

发展县域经济，不仅可以解决农村剩余劳动力转移这一中国城镇化的核心问题，还是中国城镇化发展向生态文明模式转型的实践主体。

依据国家总体生态功能区划，在符合条件的地区发展建设新兴城市，是中国可持续发展之关键。其中，生态承载力要成为衡量城镇发展、合理安置农村剩余劳动力的首要条件。它的重要性主要表现在对农村劳动力空间聚集的影响，即对当地城镇化过程中人口空间聚集的位置、密度、规模的影响；对农村劳动力获取可利用资源的影响。

这意味着，中国的城镇化发展不能再强调经济的聚集及集群效应，城镇化要严格依据国家生态主体功能区规划进行布局，在此条件下改变原有发展模式，依据各地县域的生态条件和经济条件进行空间合理布局，根据生态承载力状况，在“转型、提升、改造”三个原则指导下，对中国的县域经济和城镇发展进行全盘统筹规划。

对处于优化开发区和重点开发区内的县域，在适合发展城市的地方，通过生态承载力分析，选出有可能发展成为大、中城市（50万人以上）的位置，规划建设新城市。对不适合发展大、中城市的地方，选择可以适合发展 20万人以下的小城镇的位置，规划建设一批小城镇。在这些大、中、小城镇内鼓励劳动力引进，在经济产业发展方向、产业结构等方面统筹兼顾不同层次的农村剩余劳动力，尤其注重通过政府和企业合作，对输入的农村剩余劳动力进行职业岗位培训，使其能够适应不同城市、不同岗位的文化和技能要求。同时，通过各级政府、社区、非政府组织通力合作，从生活习惯、文化和社会心理适应等多个方面切入，使输入的农村剩余劳动力顺利完成从“客居”到“主人”的角色转变，这是人文生态发展的重要组成部分。

对限制开发的不适合发展城市的地区，通过生态承载力分析，选择适合发展10万人以下小城镇的位置，规划建设一批小城镇。小城镇是县域的服务中心，主要功能是为周边乡村提供基本公共服务和教育、文化、商业等服务。

在劳动力流出为主的地区，根据农村剩余劳动力输入地的文化、技术水平要求，发展鼓励剩余劳动力输出的职业技术教育，促进周边农村劳动力向外分流；在劳动力流入、流出保持平衡状态的地区，重点发展适合当地经济产业需求、与农产品和生态产品生产密切相关的职业技术教育。这些小城镇同样需要解决进城农村剩余劳动力从“乡村人”到“城镇人”的角色转变。

过去30年，中国经济成功建立在投资和出口这两大支柱之上，但这种经济增长模式的收益正在递减。中国必须转向新的生态文明发展模式，这种新模式依赖消费促进增长，扩大可持续能源的使用，推广有利于环境的做法。生活着一半中国人口的城镇是这个问题的核心，城镇本身也可以是解决方案的一部分：更好的城市政策能让中国找到一条经济上和环境上都更为健康的前进道路。

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