秦人始居陇山以西今甘肃省东部,与戎人杂居错处,远战国形势图离中原。周王室东迁之后,秦人才逐步东进,历经若干代人的努力,到秦穆公时,终于征服了关中。此后,直到秦惠文王取巴蜀(即今四川)之前,长达近三百年间,秦国的国土一直大致稳定在今陕西关中地区。这一区域位于当时华夏文明区的最西端。司马迁说秦国是“僻在雍州”,唐代杜佑则说“关中寓内西偏”。
秦国向西、向北这两个方向发展,有广阔的国土拓展空间。农业经济时代,生产力水平相对低落,一个政权占有土地面积愈大,统治区域内人口愈多。秦国的南部是富饶的巴蜀之地。秦国对比东方六国,突出的地势地形优势有二:一是位居高原,控扼黄河上游,对整个东方有以高凌下之势。二是周围山围水绕,外敌难以入侵,未战而先立于不败之地。
秦国在长期征战中也在被征服地区设县。商鞅变法在秦国设县31个。秦始皇灭六国后在全国推行郡县制,将全国分为三十六郡(后增至四十九郡)。秦国采用郡县制而一举强国,从西陲小国到并吞天下;秦朝采用郡县制维系了大一统局面,开两千多年封建王朝地方行政制度之先河。
秦国对周朝封建制度进行深刻反思后,决定采用郡县制。秦国作为周朝的一个封国,面临着比其它诸侯国更大的危机。秦早在作为周的附庸时,就位于对西戎作战的前线。西周的灭亡,使秦深切意识到诸侯的不可靠。而在长期的与犬戎作战中,秦更认识到常备军的重要性。秦处于西陲边境,长期与戎狄杂居,较少受周朝带有封建性的礼仪制度的影响,因此自然而然地产生出对周朝分封制的陌生感和疑虑。历代秦君对分封制度进行了深刻的反思,进而意识到分封制的缺陷,因此对分封制持怀疑和否定态度。
秦国作为分封最晚的诸侯,而且是作为周朝西部藩篱的诸侯,面临着与关东诸侯不同的局面。首先,秦国要以实行郡县制来应对强大的外来威胁。秦国在立国后相当长的时期内,一直与犬戎等游牧民族有着战事。其次,秦国要以实行郡县制来化解秦国内部频频出现的“君臣乖乱”的政治危机。秦权臣大庶长三父等在秦宁公死后,废国君,并暗杀之,更立新君,使秦国出现动乱局面。在此情形下,秦国必须从郡县制上找出路。再次,秦国要以实行郡县制来维护新兴的地主阶级的利益。
秦始皇统一六国后,采纳李斯的建议,废除分封制,改行郡县制。地方行政机构分郡、县两级。郡县主要官吏由中央任免。
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