来源：微信公号我们都是纪检人，文：河南省汝阳县纪委审理室 袁晓辉 杜向乐。
高某是否属于监察对象，其行为应如何定性
——挪用公款罪与挪用资金罪之区分
基本案情
高某, 中共党员，某村党支部委员、村务监督委员会主任兼该村世行贷款项目互助协会会计。2012年11月至2015年7月，某县财政先后三次给该村互助协会下拨项目资金30万元。2017年6月至10月，高某利用担任互助协会会计的职务便利，由本人或儿子分多次从协会账户支取互助资金共计26.2万元，用于其儿子开办的公司资金周转使用。之后，高某以协会会员的名义伪造了虚假借款资料予以冲账。2018年3月案发后，高某及儿子陆续归还了所挪用的资金。
问：高某是否属于监察对象，其行为应如何定性？
分歧意见
纪检机关对高某进行党纪立案没有异议，但《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）施行后，监察机关对高某是否属于监察对象及行为如何定性，有以下两种不同意见：
第一种意见认为：互助协会是民间社会团体，互助协会资金归全体会员共同所有，属集体资金。高某挪用的是集体资金，且挪用时是利用其担任的协会会计的职务便利，按照《监察法》的规定，不属于监察对象，其行为应定为挪用资金罪，应直接移送公安机关侦查。
第二种意见认为：互助协会的主管部门是扶贫部门，互助资金是由政府世行贷款项目管理部门通过财政拨付。高某既是协会工作人员，同时还具有党支部委员、村务监督委员会主任的身份，是协助政府管理互助资金，属于《刑法》规定的“其他依照法律从事公务的人员”，按照《监察法》的规定，属于监察对象，高某利用职务便利，挪用互助资金用于营利性活动，应定为挪用公款罪，应由监察机关调查后移送检察机关审查起诉。
评析意见
一、高某属于监察对象。
《监察法》第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员”。
本案中高某应属第五项“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，理由如下：
按照《<中华人民共和国监察法>释义》中的解释，作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，这里的“从事管理”主要是指：1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;2、社会捐助公益事业的款物的管理;3、国有土地的经营和管理;4、土地征收、征用补偿费用的管理;5、代征、代缴税款;6、有关计划生育、户籍、征兵工作;7、协助人民政府从事其他行政管理工作。
这与《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》一致。高某担任互助协会会计的职责，本质上是协助人民政府管理世行贷款项目专项资金，互助协会通过将上级拨付资金与农民自主经营相结合，向协会会员提供办理小额贷款服务的方式解决贫困农户的资金短缺问题，增加农户收入。高某违反协会章程和财务管理制度，利用协助人民政府从事资金管理的职务便利，将互助资金的一大部分挪归其儿子用于营利性活动，剥夺了其他协会会员对资金的使用权，侵犯了互助资金的所有权。
二、挪用公款罪与挪用资金罪的区分。
挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大，进行营利活动，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的行为。挪用资金罪是指公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位的资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大，超过三个月未还，或者虽未超过三个月，但数额较大，进行营利活动，或者进行非法活动的行为。两者的主观方面都是直接故意，即明知是公款或本单位的财产，不该挪用而故意非法挪用，但准备日后归还，并无侵吞或永久占有的打算和做法。两者的客观方面是利用职务之便，挪用公款或单位资金归个人使用，进行非法活动，或者进行营利活动，或者超过三个月未还。
两者的区别：一是犯罪主体不同。挪用公款罪的主体是国家工作人员，包括在国家机关中从事公务的国家工作人员；在国有公司、企事业单位和人民团体中从事公务的人员;受国有单位委派到非国有单位中从事公务的人员;其他依照法律从事公务的人员。挪用资金罪的主体是公司、企业或者其他单位的工作人员，是非国家工作人员。二是侵犯的客体不同。挪用公款罪侵犯的客体是国家公共财产的占有权、使用权、收益权，挪用资金罪侵犯的客体是本单位资金的占有权、使用权、收益权。
根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;2、社会捐助公益事业的款物的管理;3、国有土地的经营和管理;4、土地征收、征用补偿费用的管理;5、代征、代缴税款;6、有关计划生育、户籍、征兵工作;7、协助人民政府从事其他行政管理工作。
本案中，高某除担任协会会计外，还担任村党支部委员、村务监督委员会主任职务，属于村基层组织人员。县政府世行贷款项目办同村委会签订资金拨付协议，而村委会同村互助协会签订项目资金管理使用协议。
高某作为互助协会工作人员，在依照协会章程管理互助社资金的过程中，履行的是协助政府管理扶贫款物的职责，高某符合国家工作人员中的“其他依照法律从事公务的人员”的特殊主体要件。
主观方面是直接故意，即明知互助资金是公款，必须专款专用，不该挪用，而为了儿子的企业发展而有意违反规定进行挪用，但不是永久占有，从伪造的借据来看，准备一年后归还，符合挪用公款罪的主观方面要件。高某身为互助协会会计，具有发放、管理互助资金的职务便利条件。高某负责保管互助协会公章、理事长印章、借据、现金支票等开展互助协会业务的必备物品和资料，伪造虚假借款资料十分方便，本案中高某采取一人伪造全部虚假借款资料的非法手段，客观上形成了挪用26.2万元的事实，符合挪用公款罪的客观方面要件。互助资金属于国务院扶贫办为促进中国贫困农村地区可持续发展，通过与世界银行合作的形式而逐级拨付给贫困农村的扶贫专项资金，故互助资金实质上属于国家财政资金。村级互助协会要按照协会章程，向本互助协会的成员提供小额借款服务，同时互助资金的使用和管理要接受上级扶贫、审计等部门的监督，对违反规定的，上级有权收回互助资金。因此互助资金的性质仍属财政资金，所有权仍归国家，不属互助协会集体资金。高某作为互助协会会计，利用职务之便，违反规定挪用互助资金的行为，侵犯了公款的占有权、使用权、收益权，同时侵犯了国家工作人员职务行为的廉洁性，符合挪用公款罪的客体构成要件。
综上所述，笔者同意第二种意见，高某属于监察对象，对高某应以挪用公款职务犯罪定性为准，并追究其刑事责任。
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