巴黎和会与上海和会召开的前后，美国政府在中国进行了金元外交活动，企图夺取日本在中国已占有的经济阵地。
早在一九一八年五月第一次世界大战接近尾声的时候，威尔逊总统曾向英、法、日三国建议组织一个对中国共同投资的国际联合机构，以代替久失时效的五国银行团[5]，并提出三个要点：（一）投资中国包括政治借款及经济借款；（二）以中国中央政府为对象；（三）各国在华所取得的借款优先权，均须让渡于新银行团。对此，英、法两国均表示同意。七月九日，美国政府即将美国银行三十一家组成美国银行团，准备参加国际对华投资机构的事件通告英、法、日三国及北京政府。这个建议中的国际联合机构，就是旨在垄断对华政治经济借款，扼杀中国民族经济的美、英、法、日四国银行团。原来美国自从退出五国银行团以来，一直在等待机会，准备卷土重来，当欧战快要结束的时候，它对中国的野心就迫不及待而跃跃欲试了。
日本对华借款的大部分是以路权为抵押品的，而美国正是要控制中国的交通命脉，以便进而控制中国的整个经济命脉。在这个问题上，英、美两国打成一伙向日本展开了尖锐的斗争。首先由中英银公司代表梅尔思于一九一九年一月发表统一管理中国铁路的意见，在中国的英、美报纸曾经加以热烈鼓吹，随后中国交通部美国顾问贝克提出“统一中国铁路”说帖，与之互相呼应。说帖内容包括统一运输，统一材料，统一会计，统一车辆，统一语文，统一行政等。其办法是由新成立的四国银行团向中国提供一笔巨大借款，用以赎回以路权为抵押品的各项借款，然后由四国银行团组织中国铁路总公司，共同管理中国铁路。这个计划并不新奇，实际上就是从前美国国务卿诺克斯所提出的“世界铁路大计划”的翻版，但比诺克斯计划又进了一步，在中国境内的铁路，无论已成未成，国有民有，有债无债，都包括在内。根据这个计划，四国银行团不但完全控制中国的路权，而且还有监督中国财政和其他事务的特定权利。这个计划是美国政府多年来处心积虑想取消各国在华特权和势力范围，改一国独占为国际共管的核心部分。
徐世昌上台后，曾聘请一批“名流”组织外交委员会，作为北京政府关于外交问题的谘询机关。被聘者多为研究系和新旧交通系的骨干分子，会长为研究系“名流”汪大燮。徐世昌之所以采取这一步骤，目的在于取得美国借款，由于外交部控制在安福系的手里，他想撇开外交部而以这个机构作为外交问题的决策中心。
关于组织四国银行团和统一铁路的问题，中国亲美派非常感兴趣。外交委员会委员、研究系分子汪大燮、熊希龄、林长民以及旧交通系分子周自齐等一致认为：铁路问题是列强在华划分势力范围的基本内容，而在本国军阀割据与内战不停的局势下，铁路忙于运兵，路款经常被军阀提去，弄得四分五裂，只有由四国共同管理，才能对外打破势力范围，对内打破军事控制，从而达到维持货运，增加收入。在此时期，属于旧交通系的交通部特派员王景春，曾到美国接洽与统一铁路有关的问题。
随后，外交委员会议决接受国际投资，组织一个中外混合委员会，下设中央路政管理局，第一步赎回全国各路借款，第二步实行铁路统一管理。二月八日，国务院根据这一决定，电令陆徵祥向巴黎和会提出统一铁路案：“凡外资、外债、已成、未成或已订立合同而未开工之各铁路，其资本及债务合为一总债，以各路为共同抵押品，聘用外国专家协助中国人员经理之，俟中国还清总债之日为止。各路行政及运输事宜，仍须遵守中国法律，概由交通部指挥。”外交委员会还提出说帖解释赞成国际投资的理由：“吾国铁路大多成于外资。但其中大别有三，一曰借款路，二曰合办路，三曰国有路。借款路小别有三，一曰单纯借款路，二曰混合借款路，三曰附属借款路。概言之，则商业性质与政治性质二者而已。今商业性质之路，不生何种变化，其变化最速者莫如合办铁路。本会提案主旨，在变更政治性质之路为商业性质之路，改变一国单独垄断之政策为本国完全之基础。”
这一措施首先受到新交通系首领曹汝霖的激烈反对。他说他身居交通总长，铁路事业属于交通部的专管范围，不能让一个谘询机关越俎代庖。他提出七个理由来反对这个方案：（一）中国海关、盐政、邮政的自主权业已丧失，不能再将交通行政权让予外人；（二）外人管理路政，不会考虑国防需要，因而也将影响国防线的施工建筑；（三）铁路协定运费，将与协定关税事同一例，只能便利外货运输，而使国货蒙其不利；（四）路局收入将归外国银行掌握；（五）本国军运将引起困难；（六）影响中国人才的出路；（七）影响本国材料的充分利用。他还说此案未经国务会议通过，国务院发出的电报是不合法的，因而也是无效的。
曹汝霖所提的理由都是无可非议的，问题在于这位全国知名的卖国贼忽然以“爱国者”的高姿态出现，乃是别有用心。他一面提出抗议，一面与日本秘密接洽，企图将高徐、顺济两路及满蒙铁路借款草案改为正式合同，以便成为定局。由此可见，他是替自己的权利地位说话，替他的主子日本帝国主义说话，根本谈不到什么爱国动机。
随着曹汝霖的抗议，与新交通系分家已久的旧交通系首领梁士诒也出面来猛烈反对国际投资共管铁路的计划。原来，以前交通系并无新旧之分。梁士诒、周自齐等因为参与洪宪帝制被缉逃亡后，曹汝霖以段内阁的交通总长地位经手卖国借款，继承梁士诒取得了银行、铁路事业的垄断权，才有新交通系这个名称出现。后来梁士诒等恢复政治权利，从此新旧交通系在政治上处于对立，旧交通系分子成为徐世昌的助手，新交通系分子则与安福系沆瀣一气同为段祺瑞的爪牙。但是，现在周自齐等都赞成统一铁路案，而属于同一系的梁士诒，忽然与曹汝霖结合起来反对此案，这又是怎么一回事呢？原来梁士诒之所以反对此案，就是因为外交委员会这个机构掌握在研究系的手里，他不愿在研究系手下充当一个无足轻重的角色。因此，他在铁路协会大声疾呼地反对铁路共管，认为组织一个“中外混合委员会”来管理铁路，就无异于变相的“总铁路司”，这个“总铁路司”比“总税务司”的危害性更大，而铁路共管也就是断送国家主权的亡国政策。他迅速组织了“铁路救亡会”为反对铁路共管的宣传鼓动机关。
在新旧交通系合流和安福系的高压下，徐世昌不得不吩咐国务院补发一个电报，命陆徵祥等暂缓向巴黎和会提出此案。二月十八日，徐在公府春耦斋召集全体阁员与外交委员会委员重行讨论统一铁路问题。会议决定推梁士诒、曹汝霖二人另拟折衷方案，改期进行讨论。
不久，这个方案提出来，主要内容分为四点：（一）不承认各国相互之间私相授受的关于支配中国路权的密约；（二）对外资筑成的南满、中东、胶济、滇越各路，建议向国际银行团借款赎回；（三）对借债已成之路，一概不动；（四）对借债未成或尚未开工之路，由中国资本家组织银行团，吸收外国银行团投资合办。
其实，梁、曹二人提出这个方案，除了合谋推翻统一铁路案而外，彼此又有不同的目的：曹汝霖明知在外力控制下的南满等四路决不是国际银行团所能过问的，想利用这个难题目使国际银行团知难而退，借以维持原状；梁士诒则利用“保障国权”之名，迫使外国资本对他让步，从而打通中国官僚资本与帝国主义资本相结合的出路。这个方案提出不久，梁迅速组成了中华银公司，他的阴谋就全部暴露出来了。
铁路问题是中国亲日、亲美两派争权夺利的反映，实质上是日本和以美国为首的西方国家争夺中国的反映。中国方面，开始是研究系、旧交通系联合起来反对安福系、新交通系的斗争，随后转化为新旧交通系重新联合反对研究系的斗争。帝国主义除竭力支持它们的工具而外，本身也直接投入了这场斗争。一月二十六日，美国公使芮恩施曾设宴招待外交委员会委员汪大燮、熊希龄、林长民、周自齐、陆宗舆、曹汝霖等，亲自解释统一铁路案，“管理运输之权完全属于中国，只是为了投资安全，才有聘用稽核洋员之必要；关于采购材料，采取公平投标的方法，中国方面不会吃亏”。芮恩施还和英国公使朱尔典先后会见梁士诒，竭力劝他放弃反对的成见。
在斗争的过程中，外交团曾拨关税余款一千二百万元维持北京政府，但又相约在中国未统一以前，各国不得单独借款，即已有成约的借款也必须停止付款。它们的目的，一方面制止日本对亲日集团继续提供财政援助，另一方面压迫北京政府结束内战，接受以美国为首的国际投资，通过国际投资来实现国际共管，掌握中国的经济命脉。
三月一日，美国摩根财团代表阿卜脱到上海时，英国驻沪总领事陪同他访问南北议和总代表。阿卜脱此行就是为接洽四国银行团与投资铁路问题而来的。
五月一日，陆徵祥报告北京政府，中英银公司代表梅尔思已向和会提出统一中国铁路说帖，据称所拟办法，系由英、美两国驻华公使与中国代表一人共同商定者。北京政府命陆否认其事。
在统一铁路问题上，英、美两国虽然打伙儿对付日本，但是两国之间也存在着矛盾。五月上旬，北京政府向美国进行温杭铁路借款合同的谈判，英国公使根据一九〇五年香港条约提出抗议。北京政府因此项借款早已偿还，拒不接受。
这一时期，由于军阀内战迄未停止，不久全国各地又爆发了轰轰烈烈的人民爱国运动，局势动荡不定，所以统一铁路问题暂告停顿，西方国家转而加速四国银行团的组织工作。
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