袁世凯是个猜忌心极重的人。他在政治上不敢引用新人材，怕的是新人材取得政治地位后会要“革”他的命，因此在他进行帝制活动的时候，起用清朝旧官僚和投机政客，而把一切实权集中在自己的手里，甚至以前各省呈报国务院的文件，也都不许呈报政事堂而须直接呈报总统。在军事上，北洋军阀是他多年来所孵育的爪牙，这些攀龙附凤的将军们，已经逐步地爬上了很高的位子，一个个拥兵自重，割据称雄，就不像以前那样把袁宫保当作衣食父母而百依百顺了。袁既然准备做皇帝，就不能不在正大位之前，扭转这种“尾大不掉”的趋势，因此，他感到有改造北洋派、解除旧将兵权的必要。
袁早已看中蔡锷是个长于练兵的军事人材。蔡被袁骗到北京加以监视后，经常与湖南同乡杨度往来，通过杨的关系，与总统府内史夏寿田也有往来。杨早已看出袁对北洋旧将有所不满，并且有改造北洋派的决心，因此与夏里应外合地推荐蔡主持新的建军工作。这个建议正与袁的心意相符合。当然，如果蔡拥兵在外，袁对他是不放心的，而把他圈禁在北京城，叫他主持建军工作，就没有什么可怕了。但袁始终把梁启超当作一个政治上的假想敌，不能不顾虑到梁蔡之间的密切关系。杨对此却有不同的见解，认为：“师生关系并不是牢不可破的。梁卓如就是康有为的得意门生，而现在康梁分了家。如果总统结之以恩，蔡松坡必然乐为总统所用。”这种看法又与袁的见解相符合，他从来就是拿功名富贵拉拢人的。因此，他向夏寿田说：“小站旧人现在暮气沉沉。我对南方人没有成见，如果南方人不反对我，我未尝不可以重用他们。如果松坡靠得住，午诒，你就做他的副手吧！”
夏是杨的同乡（湘潭人）、同学（王湘绮的门人），他做总统府的机要秘书又是杨所推荐的。夏的父亲夏时曾任前清陕西巡抚。袁用人从来就以门第为重，夏是豪门出身，而又具有办事殷勤和文思敏捷的优点，因此在总统府内史中是一个头等红人。夏虽不是军人出身，但袁此时正在准备恢复前清时期文人掌兵的制度。袁用人又惯于采取一种监视制度，用夏做蔡的副手，也正是用他来监视蔡的一种作法。
袁打算先派蔡为参谋总长以代从不到部的黎元洪，然后调任为陆军总长以代不听调度的段祺瑞。根据杨度的反映，蔡是预闻这个计划并且同意过的。蔡先后被任为政治会议议员、约法会议议员、参政院参政、经界局督办、昭威将军、大元帅统率办事处办事员等职，并且一度有两广巡阅使的呼声，这些正是袁“结之以恩”的作法。统率办事处办事员的人选是极其严格的，一个南方人，又是一个非北洋派的下台军人，能够打入袁的最高军事机构，在当时是绝无仅有的。
但是，袁身边有一个策士反对用南方人主持建军工作。他认为：“要完全解除北洋旧将的兵权是办不到的，只能逐步地削弱他们的兵权，使他们不致成为中央（袁）的后患就够了。用南方人主持建军也是行不通的，因为北洋派是一个有地方色彩的团体，要在军事上有所改革，也只能用北方人而不宜于用南方人。对于这样一个有关国家（袁）安危的大问题，只能行之以渐而不能操之过急，否则祸变之来，可能不在将来而在今日。”这个意见又恰恰打中了袁的要害，因此，用蔡锷来改造北洋派的计划就被搁浅了。
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