进一步加强和完善基层社会管理和服务体系

——关于广东省云浮市创新基层社会管理的调查

作者：黄振华等  时间：2011-11-17   浏览次数：39 次

　　加强和完善社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。近年来，广东省云浮市以推进农村综合改革为契机，着力加强和完善基层社会管理和服务体系，取得显著成效。

　　做法和经验

　　“三下”：着力壮大基层力量

　　巩固和完善基层政权是推进基层社会管理和服务的基础。云浮市着力实施以“权力下放”为核心的强镇扩权改革，通过下放事权、财权和人事权，增强基层政府执政能力，为加强和完善基层社会管理和服务体系提供动力。

　　下放事权，让乡镇“有权办事”。有效的事权是政府执政的基础，也是提高政府行政效能的有力保障。云浮市按照“责权利相一致”的原则，逐步将14个县直部门的72项职权下放到乡镇一级，通过赋予乡镇更多的事权，有效提高了乡镇政府的能动作用，也相应增强了乡镇政府实施社会管理和服务的能力。

　　下放财权，让乡镇“有钱办事”。财权与事权的匹配，是增强基层政府执政能力的基本要求。云浮市积极探索扩大乡镇应有财权，除县对镇的公共服务支出给予全额保障外，逐步提高乡镇税收返还比例，最高给予超增部分100%的奖励。同时，规范县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨到乡镇政府，由县直部门负责监管，乡镇直拨扶持对象，树立乡镇权威。

　　下放人事权，让乡镇“有人办事”。云浮市逐步扩大乡镇应有人事权，按照配强配优乡镇班子的要求，扩大乡镇干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权，使乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。人事权的下放，有助于调动基层干部的工作积极性，不断提升和优化社会管理的领导和组织能力。

　　“两改”：有效整合基层资源

　　创新社会管理应注重从内部挖掘潜力，充分发挥镇、村原有的组织和行政资源。为此，云浮市通过实施镇、村两个层面的体制机制改革，着力整合基层资源，为加强和完善基层社会管理和服务体系提供组织载体。

　　改革基层行政体制，整合乡镇资源。云浮市积极实施镇级大部制改革，把乡镇机构设置从过去“向上相对应”转为“向下相适应”，以“不增人员，减少成本，提高效率”为原则实行“因事设岗”。在整合现有资源基础上组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，重点解决组织建设、环境建设、农民增收、社会管理、民生服务等五大问题。在整合乡镇资源的同时，云浮也实现了基层政府职能的转变，将乡镇政府的工作重点逐步转移到社会管理和服务上来。

　　改组村庄基层组织，整合乡村资源。加强和完善社会管理有赖于村庄组织资源的有效利用。在改革实践过程中，云浮探索组建农村社区服务合作社，下设经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站，以此作为村党组织履行核心领导职责、村委会行使村民自治职权、乡镇政府延伸公共服务的平台。通过改组基层组织，有助于强化基层群众性自治组织的社会管理和服务职责，发挥其在基层社会管理和公共服务中的积极作用，从而提高基层社会管理和服务水平。

　　“三化”：积极完善服务体系

　　完善社会服务是推进基层社会管理工作的重要内容。云浮在改革实践过程中，坚持以推进农村基本公共服务为基本出发点，重点解决群众关心的民生问题，不断完善基层服务体系，丰富基层社会管理内涵。

　　设立服务机构，推进服务专门化。提供社会服务是服务型政府的显著特征。为提高基层政府的社会服务能力，云浮分别组建了农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心和农业发展服务中心等“三大中心”，帮助农民解决土地、就业及农业发展等关系群众切身利益的重要问题。专门性服务机构的设立，不仅为社会服务提供了有效的载体，也有助于提高基层社会服务的专门化和专业化水平。

　　充实服务内容，推进服务均等化。基本公共服务均等化是建立健全基层社会服务体系的核心内容，在基层社会管理工作中具有十分重要的作用。云浮以统筹城乡公共服务为目标，在逐步建设标准化的学校、医院、敬老院的同时，建设一体化的社会、劳动、医疗保障以及交通、通信等其它服务，让基本公共服务逐步覆盖农村居民，构建起全面、系统的公共服务体系。

　　创新服务手段，推进服务信息化。云浮市充分运用信息技术平台，把各种社会服务逐步向镇村延伸，开通“三农”服务网、政府服务热线、远程审批系统和“廉政直通车”，形成覆盖农户的“一网连市场、一线解难事、一站办审批、一键强监督”的全方位信息化服务体系。通过推进社会服务信息化，云浮有效增强政府提供公共服务的效能，提高服务品质，促进基层社会服务体系的建设和完善。

　　“四共”：不断扩大群众参与

　　“社会协同、公众参与”是加强社会管理和服务的必然要求，也是完善社会管理和服务的内在动力。在改革实践中，云浮市坚持“政府主导、群众主体”的社会管理理念，以“共谋、共建、共管、共享”为宗旨，积极引导群众参与社会管理工作。

　　以决策共谋集中民智。科学决策有赖于广泛听取群众的意愿和建议。云浮市创新决策理念，设立“两代表一委员”工作站，通过公布“两代表一委员”联络卡、“民情接待日”等机制扩大民意搜集和反馈渠道。同时，建立群众参与决策制度，对于涉及本地经济社会发展的重大事项，广泛征询群众意见并形成书面报告，力求反映民意，提高决策的科学性。

　　以发展共建凝聚民力。群众是一支不容忽视的力量，引导群众积极参与村庄公共项目建设是扩大群众参与的重要方式。为此，云浮积极推动“以奖代补”政策，对于由群众筹资筹劳参与的公共建设项目实施予以不同比例的资金奖励，以此激发群众参与公共项目建设的热情，形成政府搭台，群众唱戏的良性互动格局。

　　以合作共管汇集民意。通过引导群众参与基层事务的管理和监督，不仅能够提高工作效率，同时也可以提高社会管理和服务水平。为此，云浮在村级倡导组建了多个民主管理小组，保障村民充分享有知情权、参与权和监督权，重点监督村务、村财活动。同时，启动“廉政直通车”，以“一社三站”为载体，把村级的党务、政务、财务公开上墙、上网，并设立群众信箱，接受群众监督。

　　以成果共享顺应民心。云浮市始终坚持“以人为本”原则，让群众共享发展成果。均衡教育医疗，全面实施城乡免费义务教育，提高政府在公共卫生方面的支出。完善公共场馆建设，加大公共文化设施投入。完善帮扶体系，积极推行城乡居民医疗保障一体化，促进城乡居民基本养老保险全覆盖。通过成果共享，不仅保障了群众的切身利益，同时也提高群众参与社会管理和服务的积极性。

　　几点启示

　　中共中央总书记胡锦涛同志在今年2月所作《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》的讲话中明确指出：要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”广东省云浮市的改革实践不仅反映和响应了中央政策精神，而且着力将中央精神落到了实处，产生了实效，对于其它地区推进基层社会管理和服务体系建设具有较好的启示和借鉴价值。

　　启示一：加强和完善社会管理是一项系统工程

　　目前，我国正处于社会经济发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理任务艰巨繁重。由于社会问题大多反映在基层，社会矛盾大多集中在基层，社会冲突大多发生在基层，更加突显了基层社会管理的紧迫性和艰巨性。特别是在经济发展水平显著提高，人民生活条件明显改善的背景下，人们的精神、物质、文化需求急剧增加，利益诉求趋向多元，对社会管理和服务也提出了更高的要求。因此，加强和完善社会管理，不是某一个点、某一个面上的单兵突进，而是一个涉及全局的复杂的系统工程，需要从全局着眼，实施多主体、多层级、多部门的统筹协调，实行多方参与、综合治理。云浮改革实践的突出特点，就是将加强和完善基层社会管理和服务体系上升到战略全局高度，通过县、镇、村三级联动，部门间协调行动，政府与群众双向互动等方式，整合各方资源、调动多方力量，全面、综合推进基层社会管理和服务体系工作。

　　启示二：加强和完善社会管理首在转变政府职能

　　政府职能是政府施政的基础和前提。要加强和完善基层社会管理和服务，必须首先明确基层政府在社会管理和服务中的职能和定位。只有明确了定位，基层政府才能行动统一、目标一致、产生合力。改革开放以来，我国立足实际，长期施行以经济建设为中心的执政方略，注重经济发展和人民物质生活水平的提高。与此同时，受传统行政管理体制的影响，政府行政偏重于社会控制和社会管制。在新的历史条件下，加强和完善社会管理和服务不仅要求政府施政方式的转换，更要求政府职能定位的转变。具体而言，就是要求政府职能从经济转向社会、从管制转向服务，明确服务型政府的职能定位。云浮改革实践的重要经验，就在于首先确立了基层政府的服务主体地位，通过镇级大部制改革，把乡镇机构设置从过去“向上相对应”转为“向下相适应”，以人民群众的切实需求作为施政的基本出发点，为加强和完善社会管理和服务体系提供了坚实的动力。

　　启示三：改善民生是加强和完善社会管理的重要突破口

　　社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨。民生问题与人民群众的利益息息相关，是人民群众最普遍、最直接、最现实的问题，也最容易获得人民群众的认可和赞同，是有效推进社会管理和服务体系的关键。加强和完善社会管理，必须重点以保障和改善民生为出发点和着眼点，不断完善保障和改善民生的制度安排，加快发展教育、医疗、社会保障等各项社会事业，推动城乡基本公共服务均等化，使改革发展的成果更多更好的惠及人民群众。只有从群众最关心的方面着手，社会管理才能落到实处、见到实效。云浮改革实践的重要特点，就是将保障和改善民生作为加强社会管理的切入点和突破口，通过设立服务机构、充实服务内容、创新服务方式等途径，为广大人民群众提供全面、优质的公共服务，为进一步深入推进社会管理工作打下扎实基础。

　　启示四：突出群众主体作用是加强和完善社会管理的关键

　　群众是社会管理的对象，也是社会管理的主体。加强和完善社会管理，必须坚持贯彻党的群众路线，坚持人民群众的主体地位，发挥人民首创精神。要坚持在思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，想方设法调动人民群众的积极性和能动性。当前我国着力推进的社会管理，理应是一种参与式管理，就是要不断引导群众有序参与、充分参与、高效参与，以参与突出群众的主体性、突显群众的主人翁地位。积极发挥群众的主体作用和首创精神，不仅有助于提升社会管理和服务水平，减少政府施政成本，而且更加符合人们群众的意愿和需求，能够实现政府和群众的双赢。云浮改革实践的重要经验，就在于通过一系列体制机制创新，不断引导群众参与到社会管理过程当中来，在“决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享”上做文章，形成了政府和群众的良性互动和有效衔接。

　　(执笔人：黄振华、胡平江、张利明)

来源:华中师范大学中国农村研究院云浮课题组