中国人民大学公共管理学院副教授 刘鹏
纵观世界各国的食品安全发展历史，我们可以发现，食品安全问题的出现和特征，与一个国家和地区的工业化与城市化进程和态势密不可分。例如，工业化程度较低的非洲国家主要面临的食品安全风险来自于新鲜食物腐烂变质和不干净的街头食品，同时处于工业化快速进程中的新兴经济体,如中国、印度等所面临的食品安全风险主要源自农药的过度使用和环境污染，而渐渐步入后工业化社会的欧美发达国家的人们则更关注先进食品科技(如转基因食品、纳米食品等)所带来的不确定安全风险。与此同时，工业化城市化进程还对一个国家或地区内部城市和农村地区的食品安全监管体制差异具有很大的影响，正在经历急剧工业化和城市化的当代中国就是一个最好的分析明证。
近30年来，中国正在经历一场人类历史上前所未有的城市化浪潮，这股巨大规模的城市化浪潮在推动中国经济增长，改善人们生活质量的同时，也衍生出了城乡差距日益扩大的社会危机，食品安全问题也不例外。更确切地说，在逐步解决了基本生存和温饱问题之后，中国的农村地区开始又面临着食品安全问题的巨大威胁。根据不完全的统计结果，当代中国80%以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区，农民所面临的食品安全问题相比城市居民更加突出。
客观分析，造成中国城乡食品安全差距的原因是多方面的，如城乡不同的食品来源渠道、食品消费结构、食品购买力以及消费者的食品安全认知程度，都是导致农村食品安全更加严重的原因。然而，从政府监管的角度分析，政府食品安全监管的城乡二元分治体制是形成城乡食品安全鸿沟的重要体制性原因。那么，目前我国食品安全监管的城乡二元分治体制是如何体现的?具有哪些具体的特征?为什么这种食品安全监管的城乡二元分治体制能够存在和延续下来?如何能够尽快地改革这种食品安全城乡分治的体制，从而实现农民的食品安全国民待遇呢?
●三维透视食品安全城乡分治体制
管理模式、经费来源与人员结构
在食品安全监管领域，经过多年的体制重组与改革，自2009年《食品安全法》正式颁布实施，中央层面的“多部门分段”监管体制已经基本稳定下来，但是在地方政府的监管体制仍然存在一定的差异。同时，即便在同一地区的城乡不同区域，监管架构上仍然存在一定的差异。我们仅以一个地级市的城乡地区监管架构设置的区别为例。
这说明，在城市区域我们建立的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域监管体制的分权色彩则更浓。在笔者看来，作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区相对集权的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构设置无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义问题而导致监管失效。
城乡食品安全监管体制差异的另一个重要的方面就是财政经费的来源。笔者的实证调研结果显示，除了少数发达地区之外，由于城市区域是监管部门的监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70%-80%，而这一比重在许多农村地区的监管部门则只有40%-50%，这就意味着许多农村地区的相关监管部门必须要通过其他预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管在行使监管职权的过程中不得不陷入了“逐利型监管”的被动局面，从而严重损害政府监管行为的公平性和公正性。
此外，城乡食品安全监管体制在监管人力资源的配置结构上也存在较大差距。例如，在监管人员数量的配置上，相对于城镇地区而言，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。笔者曾经通过实证调查，如果按照每万常住人口以及每平方公里辖区面积的监管队伍人数进行计算，发现许多农村地区的单位监管人口数量只为同一地区的城镇区域中的1/4-1/3，全国80%以上的县乡镇村没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够使用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县级局抽调人员，而抽调人员一旦到了城市区域，往往都会因为留恋城镇较好的发展条件而设法留在城市区域发展，从而更加削弱了农村原本就薄弱的监管队伍。
此外，由于食品安全监管是一项专业性、法律性较强的工作，对监管人力资源的学历和质量也有较高要求，由于农村地区的经济生活条件相对较差，很难吸引学历高、能力强的人才到农村监管部门工作，反倒是在农村监管部门做出优秀成绩的人才经常会借此调入城市区域的监管部门，这就导致农村地区的监管部门人才严重流失，在一些乡镇基层地区甚至只能依靠兼职性的非专业群众来开展监管工作。
责任编辑：刘悦
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