20世纪90年代末以来，西方发达国家社会服务供给的增长速度加快，社会服务已成为主要的给付方式。社会服务社会化推动了“社会服务国家”的出现，被认为是超越传统福利国家的发展形态。二十多年来，欧盟社会服务发展尤为引人关注。随着“欧盟公民身份”体系的正式确立，为欧盟公共服务一体化的推进奠定了价值基础。由于公共服务概念在欧盟使用较宽泛和不明确，它可以是指向公众提供的服务，也可以是肩负着公共利益这种特殊任务的服务，有时它还指提供服务的实体或所有权关系，欧盟认为这很容易引起争议，在公共服务一体化的法律和政策中需使用具有针对性和操作化的概念，“普遍利益服务”(services of general interest, SGI)框架下的一组概念，被欧盟赋予了特定的含义和使用范围。其中本文所聚焦的“普遍利益社会服务”(social services of general interest,
SSGI)包括社会保障服务、社会救助服务、就业和培训服务、社会住房、长期照护服务，这些服务有经济活动，也有非经济活动。从社会政策视角看，普遍利益社会服务扮演着预防风险、社会凝聚与社会包容的角色，成为欧盟社会模式的关键要素。改革开放以来，为了配合社会主义市场经济体制的建设，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会政策体系，其中“重保险、轻服务”问题突显。围绕服务型政府的建设，基本公共服务开始被放在重要位置，提供基本公共服务已作为政府的主要职能之一。从“十二五”到“十四五”期间，政府基本社会服务作为公共服务的重要组成部分被加以重视，获得持续推进。在进入全面小康社会后，城乡居民社会服务需求明显增加并提档升级，面向全民的社会服务发展进入快车道。为此，2021年11月国务院办公厅在转发国家发展改革委《关于推动生活性服务业补短板上水平提高人民生活品质的若干意见》中，提出加强“公益性基础性服务”供给，聚焦民生服务热点，如大城市发展老年助餐、居家照护等服务，并动员社会力量发展托育服务设施等措施，这是在政府基本社会服务供给上的新突破。在全面建成小康社会之后，我国社会服务正进入大发展的时间窗口期，当前各种有关服务的概念并用，概念边界不清、属性不明等问题时有发生。为适应从“政府基本社会服务”到社会力量参与的“公益性基础性服务”的转变，面对中国社会服务需求的新变化，本文尝试构建具有中国特色的“全民基本社会服务”。为此，划清全民基本社会服务的范围和辨析其属性，聚焦服务供给方式改革发展成为本文研究的重点。二、理解“全民基本社会服务”(一)从社会服务的历史演变过程来理解“全民性”社会服务是现代工业化和城市化发展的产物。1834年英国《济贫法》(修正案)的出台，被认为开启了现代社会服务事业。1951年，英国蒂特马斯(R. Titmuss)首次从社会政策视角提出社会服务的概念，认为社会政策是将创造国民收入的一部分人的收入分配给值得同情和救济的另一部分人，而进行的对普遍的福利有贡献的一系列集体的干预行动。在蒂特马斯看来，从家庭津贴到战争补贴，从技术培训到教育深造，甚至到法律援助申请调查，都可以是社会服务，这里的社会服务范围非常广泛。与此相对的是，在20世纪60年代西方国家开展的社会服务，服务范围狭小，其对象为弱势群体，即为老人、残疾人、妇女等群体提供服务。随着第二次世界大战结束，世界经济开始全面复兴，西方国家经济水平显著提高。有研究表明，当一个国家和地区在人均GNP达到3000-5000美元的时候，社会服务开始起步;当人均GNP超过5000美元以后，社会服务项目迅速扩展。西方国家财政实力的增强，为大规模开展社会服务提供了雄厚的经济基础。另一方面，为了解决社会问题，满足国民社会服务需求的不断增加，西方国家都不约而同扩大社会服务的范围，增加社会服务的内容，大部分国家还颁布有关社会服务法律，先后成立社会服务相关主管部门，如瑞典1980年颁布《社会服务法》，并由健康与社会事务部来执行;挪威1991年颁布《社会服务法》，并由劳动与福利局来执行;丹麦1998年颁布《社会服务法》，于2010年2月成立社会事务部来执行。尤为引人关注的是，欧盟出台一系列社会服务政策，欧盟成员国围绕社会服务开展合作，社会服务成为实现欧盟一体化的政策工具之一。近十多年来，全球化的加速发展，工业社会转向后工业社会，使传统男性为主的产业受到限制，女性参与的服务业则兴起。在双职工养家的时代，丈夫和妻子一起进入劳动力市场，他们必须同时肩负起养育下一代的责任，工作-家庭的平衡已成为全球性的社会问题。随着越来越多的女性进入劳动力市场，两性在家庭和社会分工中所承担的角色发生了变化，女性的工作与家庭冲突问题凸显。社会服务国家的转型能否成功取决于其社会政策能否成功解决妇女进入劳动力市场与养育孩子、照料家庭这二者之间的矛盾。因此，以性别平等为基础，构筑以工作为中心的社会服务，帮助女性平衡工作与家庭，成为社会服务国家发展的新趋向。从社会服务发展的历史过程看:第一，社会服务的范围由早期仅限于弱势群体到如今扩大到全体国民，实现了由简单的生活救济型社会服务向全面的、以服务促发展的普惠式社会服务的转变，不仅丰富了社会服务的内容，拓展了社会服务的功能，还推动了社会的现代化。第二，进入到20世纪90年代，西方国家社会服务体系形成，社会服务为人们全生命周期提供多方位的服务支持，在幼年期提供儿童照顾、学龄期提供教育服务、失业后提供就业服务、患病期提供医疗照顾服务、老年期提供养老服务等。在这个意义上的社会服务，成为除现金给付之外，面向全民的另一种给付方式，社会服务在推动传统福利国家的转型。(二)从政府责任和职能来理解“基本”在联合国政府职能分类(classification
of the functions of government, COFOG)体系中将政府公共服务分为四个部分:一是普通公共服务与公共安全;二是社会服务，包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面;三是经济服务，包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面;四是未按大类划分的支出，如政府间的转移支付等。'在联合国政府职能分类体系中，把社会服务视为公共服务的一个组成部分。2012年，我国在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中列出了“十二五”时期政府所提供的基本社会服务，它主要指以城乡最低生活保障制度为核心，以农村五保供养、自然灾害救助、医疗救助、流浪乞讨人员救助制度为主要内容，以临时救助制度为补充的社会救助体系，以及以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利制度。在这里，政府基本社会服务是社会救济、社会福利、基本养老服务、优抚安置等方面的统称。2017年颁布的《国家基本公共服务体系“十三五”规划》中，进一步强调国家建立完善基本社会服务制度，政府基本社会服务范围和项目有所扩展，包括最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助、受灾人员救助、法律援助、老年人福利补贴、困境儿童保障、农村留守儿童关爱保护、基本殡葬服务、优待抚恤、退役军人安置、重点优抚对象集中供养等13项，聚焦为城乡居民提供相应的物质和服务等兜底帮扶，重点保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利。在新一轮国务院机构改革后，基本社会服务成为民政部的主要职能。在2019年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》通知中，民政部的职能就设定有“基本社会服务”。民政部进一步表示要更加聚焦于“最底线的民生保障、最基本的社会服务、最基础的社会治理和专项行政管理职责”。从服务对象看，民政部门负责的基本社会服务主要分为两部分:一是弱势群体救助，主要包括解决困难群众的基本生活，完善社会救助体系，完善儿童、妇女与老年人服务体系，完善各项残疾人保障等，这些是基本社会服务中的主要内容;二是面向全体社会成员的基本社会服务，包括养老服务、婚姻管理与服务、殡葬服务活动等。从政府责任和职能定位看:第一，把社会服务归属于公共服务，用公共服务泛指政府及公共部门的职能，用社会服务来指比较具体和特殊的公共服务。这样便于理解和掌握。第二，在社会服务前面加上“基本”，强调基本是属于生存层面，必不可少、不可或缺，是过上有质量生活的前提性条件。把政府基本社会服务纳入基本公共服务之中，并对政府基本社会服务采取“基本”——狭义方式界定，有利于政府部门明确责任，充分履行其职能。(三)从社会政策视角来理解“全民基本社会服务”在2021年公布的《国家基本公共服务标准(2021年版)》中，以服务对象作为分类标准，涵盖了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等“七有”，以及优军服务保障、文化服务保障“两个保障”，共9个方面、80个服务项目，对基本公共服务项目进行了重新梳理，取而代之的是城乡居民根据自身实际需求来分门别类，便于城乡居民查找自己可以依法享有的各类具体服务项目名称。这一调整实现了从部门责任和职能定位向以城乡居民实际服务需要为中心的转变，即“基本”过去强调的是政府责任和职能的边界，现在“基本”成为城乡居民基础性服务需要的构成和导向。在《国家基本公共服务标准(2021年版)》中仅包含了政府所提供的基本社会服务。从全社会来看，还需要社会力量共同参与提供的基本社会服务，如基本养老服务、失能老人长期照护服务、基本救助服务、安宁疗护服务、托育服务等。在2021年国家发改委发布的《关于推动生活性服务业补短板上水平提高人民生活品质的若干意见》中，为实现普惠性生活服务供给，出现了“公益性基础性服务”新概念。一是聚焦在“一老一小”等供需矛盾突出的领域，凭借政府购买服务、公建民营、民办公助等方式引入社会力量发展质量有保障、价格可承受的普惠性生活服务;二是大力发展社区便民服务。推动公共服务机构、便民服务设施、商业服务网点辐射所有城乡社区，推进社区物业延伸发展基础性、嵌入式服务，推动大城市加快发展老年助餐、居家照护服务。支持城市利用社会力量发展托育服务设施。在这里“公益性基础性服务”供给超越了政府基本职能范围，但又是城乡居民的基础性服务需要，是老百姓的“揪心事、烦心事”。在公益性基础性服务供给主体中，包括了政府、私人部门和非营利部门，应调动全社会力量，面向全民来提供服务。这一转变表明在国家层面上，从长期关注政府基本公共服务供给进入实现全民基本社会服务供给的新阶段。从社会政策视角看，全民基本社会服务关系到社会政策目标的实现。全民基本社会服务以弱势群体的帮扶为基础目标，面向全社会所有成员提供社会保护是主要任务。全民基本社会服务的对象是全体人群(个体或家庭)，确保他们的基本社会权利和尊严，为全社会成员创造平等的机会，提高他们参与社会的能力，起到促进社会团结和社会发展的作用。针对相关社会服务概念内涵和外延，基于目前我国政府文件和政策用语，可以用图1表示如下:
