一、市级非常设机构基本情况
截止2013年9月底，我市共有非常设机构220个，另有20家机构于2007年后不再按照非常设机构管理。其中，从批准成立机关来看。市编委发文成立188个，占85.5%；市委发文成立4个，占1.8%；市政府发文成立3个，占1.4%；市委办公厅发文成立1个，占0.5%；市政府办公厅发文成立7个，占3.2%，另有已无法查找成立机关的机构16个。市编委发文成立机构占我市非常设机构绝大部分。从机构类型来看。领导小组158个，占71.8%；委员会38个，占17.8%；指挥部10个，占4.5%；联席会议4个，占1.8%；协调小组7个，占3.2%；项目办公室2个，占0.9%；管理小组1个，占0.45%。领导小组是我市非常设机构的主要形式。从非常设机构的办事机构设在部门看。市委部门设置的非常设机构34个，占15.5%；市政府设置的非常设机构161个，占73.2%；群团机关设置的非常设机构8个，占3.6%；设置在省直和其他部门的非常设机构17个，占7.7%。我市非常设机构主要集中在经济发展工作任务较重的市政府工作部门。
二、存在的主要问题
目前，我市非常设机构设立和管理日益规范化，在协调各部门关系，形成工作合力方面发挥了重大作用，推动了我市经济社会各项事业的快速发展。但是，我们也发现，我市非常设机构在日常管理以及实际运行过程中还存在一些问题，制约了各机构工作效力的充分发挥和我市非常设机构管理的制度化、科学化、体系化建设。
（一）没有形成统一、规范的规章制度管理体系
一是“入口”方面，对非常设机构的设立缺乏严格的审批程序。按照我市非常设机构设立惯例，只要由非常设机构的办事机构取得非常设机构主要负责同志同意后，向市编委提出申请，经市编办分管领导签批，即可发文成立，没有制定一套严格、正式的机构设立审批程序和机构成立标准。另外，市委市政府以及“两办”有时也会在发布的一些工作实施方案中，为了强化工作实施力度，不经向市编委请示研究，即要求成立甚至直接成立工作领导小组等非常设机构。在实际运行中，机构设立的口子放得很宽，一些没有必要成立的非常设机构也得以成立。
二是“运行”方面，对非常设机构的日常工作缺乏有效管理。按照要求，非常设机构应随组成人员及职责变化及时调整。但在实际运行方面，我市2007年清理后保留下来的155个非常设机构中，直至2013年9月底仅有55个进行过调整，占总数35.5%，100家机构未做任何调整。调整的不及时，主要原因是没有制定一套完整的机构职能运行监管体系，未建立机构年检制度，重审批、轻管理。
三是“出口”方面，对非常设机构的撤销不及时。我市2007年清理后保留下来的155个非常设机构中，仅有吉林市经济责任审计工作领导小组1个机构因成立吉林市经济责任审计联席会议撤销，其他一些机构，其职责任务已完成，本应及时撤销，但至今仍然存在。如2003年成立市防治非典型肺炎指挥部、2008年成立的市交通局支援黑水县通村公路建设领导小组等。
（二）职能管理不科学，职能运行存在诸多问题
一是与常设机构的职能运行存在冲突。各种非常设机构及其办事机构的职能与常设机构职能相重叠，在一定程度上削弱和影响了常设机构职能的发挥。目前，我市对非常设机构的职能管理较为松散，一般是根据申请部门所呈报职能在成立文件中明确，缺乏细致的职能分析，尤其没有与相关部门的“三定”职责进行认真核对，容易产生职能冲突，不可避免的对相关常设部门职责履行产生影响。
二是增加了机构层次和办事手续，影响工作效率。一些本应由一个部门行使的职能被非常设机构行使后，多了一层办事手续，必然对工作效率产生影响。
三是不适应依法行政的要求。由于非常设机构的机构性质、法律地位、权利范围等没有明确的法律法规依据，法制化方面较弱，行政主导的倾向突出，不适应依法治国、依法行政的发展趋势和建设法治政府、科学政府的要求。
（三）非常设机构过多、增速过快，机构臃肿
2007年，我市对1990年以来发文成立的321个非常设机构进行清理，清理后，共保留机构155个。而截止2013年9月底，我市非常设机构又达240个，6年增加了85个，平均每年增加14个，非常设机构数量是常设机构的6倍。如此多的非常设机构，不但不便于日常管理，也必然会对常设机构的职能正常履行产生不利影响。
（四）条条干预问题突出，增加了机构管理难度
一些上级部门经常将设立非常设机构作为重视其本领域工作的表现，以搞评比和划拨财政资金等方式要求下级机关设立非常设机构，一些按照要求成立的非常设机构实际上没有成立必要，工作开展情况不太理想。如市科普工作领导小组，其工作任务单一，由市科技局就可以承担主要工作任务，但由于省科技厅一直将是否成立科普工作领导小组作为对地市一级科技局工作评比的条件，因此，虽然该机构不应设立，且自2007年以来从未进行调整，但一直未能撤销。
（五）分散了相关领导精力，增加了领导负担
一个非常设机构组成人员来自各个部门，而机构领导则有市级领导担任，通常一名领导分别在十几几个甚至是几十个非常设机构中都有任职，工作上发生撞车是常有的事，在一定程度上影响了行政效率，也分散了领导抓主要工作的精力。
三、清理和规范意见
（一）制定我市非常设机构管理暂行办法
以大力精简非常设机构数量，改进工作作风；规范机构运行，有效提高行政效能；强化监督检查，确保重大决策落实为准则，出台《吉林市市级非常设机构管理暂行办法》，对市级非常设机构设立调整和撤销的原则、条件要求、程序、审批机关等各项环节做出明确规定。
（二）开展非常设机构清理工作
拟确定以下四类机构为主要清理对象：一是其职能可交由相关职能部门承担的,或为处理一定时期内某项特定工作而设立且其工作任务已经完成的; 二是其工作任务虽涉及多个部门，但由职能部门进行协调可以解决问题的;三是近两年来未召开会议，未发挥相应组织协调作用的;四是上级非常设机构已经撤销的。
按照以上四项标准，共确定拟清理非常设机构146个，建议通过与市委办公厅、市政府办公厅协调，联合将清理意见向拟清理机构的办事机构所在单位进行反馈，所在单位经研究同意清理的，统一清理；不同意清理的，应提出充足合理的保存理由，经市编委领导统一研究后做出清理或保留决定。最后，将清理结果通过市编委文件正式发布。
同时，应以市编委名义向省相关部门提出建议，出台制约条条干预问题的意见办法，解决因省相关部门干预而产生的设置不合理非常设机构。
（三）严格前置审批和日常管理工作
一是严把“入口”关。完善非常设机构设立程序，成立新的非常设机构，机构主要领导和成员单位会签后，报市编办审批，经市编委领导签批同意后，由市编委发文成立。审批时注重把握三项基本原则：凡其职责已明确属于常设部门职责范围内的或可由常设部门承担的不予审批；查找现有机构中有无承担相近工作职责的类似机构，能够依托现有类似机构开展工作的不予审批；可以通过建立部门联席会议制度开展工作的不予审批。
二是严格日常管理。市编办进一步完善专门基础台帐，明确专人负责，实行动态管理，对调整、变更、撤销、新设等情况及时进行更新，分类入卷专档保存。建立职能履行情况监督检查制度，采取定期或不定期的方式对部分非常设机构职能履行情况进行抽查，督促其规范运行。
三是顺畅“出口”通道。建立机构年审制度，市级各部门于每年12月底前，对由本部门承担日常工作的非常设机构运行情况进行全面总结，提出是否保留建议意见，并将工作总结和清理意见形成书面报告，报市编办审核。市编办根据审核结果提出本年度非常设机构清理整顿意见，报市编委领导审批，并以市编委正式发文形式将清理整顿结果公开发布。
（四）注重非常设机构职能管理研究
非常设机构职能不同于常设机构，其职能确定应与常设机构有严格的区分标准，建议通过充分调研，研究建立我市非常设机构职能管理制度，以促进非常设机构职能管理的科学化。管理制度应参照以下四项原则建立：一是按照法律法规规定，应由常设机构行使的职能，不得由非常设机构行使；二是完善常设机构与非常设机构职能分工、合作等协调制度；三是按照权责一致的原则，明确非常设机构应承担的责任范围；四是建立标准化非常设机构职能表述规范。
（五）探索建立各部门行政协助制度
行政协助是指无隶属关系的行政机构之间在执行公务的过程中，因某种需要，互相提供方便，并协助完成职务的行为。社会事务是综合的，相互之间密切关联，而政府的机构设置与职能划分是分割的，这种分割式的管理机构在面对综合的社会事务时，往往缺乏弹性，正是由于行政协助的缺失，无法形成部门之间法定的权力关系，才使非常设机构大量出现。应加大对我市各部门之间行政协调制度的研究，通过建立较为完善的部门间协助办法，能够有效提高各部门工作效率以及应对复杂社会事务的能力，并在根本上抑制大量非常设机构的产生。建议参照中央编办《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，探索建立我市行政部门职责分工协助办法。
附件：1：吉林市市级非常设机构情况统计表（略）
2：拟清理机构名单（略）
3：《吉林市市级非常设机构管理暂行办法》（草稿）（略）
4：《吉林市非常设机构组成人员排序暂行办法》（略）
（市直编制处供稿）
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