关于制定事业单位机构编制标准有关问题的思考
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事业单位机构编制标准是指事业单位机构设置、编制核定、领导职数配备的准则和依据。制定和实施事业单位机构编制标准是我国事业单位机构编制管理的一项基础性工作。结合事业单位机构编制管理实际，笔者对事业单位机构编制标准制定中存在问题、成因及解决途径谈几点粗浅看法。
一、事业单位机构编制核定中存在的问题
（一）缺乏标准，随意性大
长期以来，除教育、卫生等行业制定了部分机构编制核定标准外，其他范围广泛、层次复杂、性质各异的大量事业单位至今还没有编制标准，编制核定缺乏依据，随意性大。机构编制部门在核定新设立事业单位机构编制时，往往是依据主管部门提供的新设立事业单位承担的主要工作任务，凭经验来判断衡量；或者借鉴本地或其他地区同类单位机构编制核定情况。这样机构编制的核定既不科学，也可能不适合事业单位发展的需要。
（二）标准滞后，管理模式僵化
教育、卫生等行业尽管制定了编制标准，但由于有的标准制定时间较早，已经不适应事业单位发展的需要。如，现在吉林省作为事业单位的综合医院核定机构编制仍执行的是原国家卫生部1978年颁布的《综合医院组织编制原则试行草案》（（78）卫医字第1689号）规定的标准。这个35年前的机构编制核定标准已不能适用当前的卫生事业的发展实际，制约了卫生事业的发展，导致卫生技术人才难引进。另一方面，机构编制管理工作受计划经济和传统管理思维方式的影响，不是以“事”为主，而是就管理而管理，缺乏长远效益和全局性思考的管理理念。特别在基层，机构编制有时跟不上党委政府的工作部署，服务中心工作的能力不足，上层建筑不能主动适应经济基础的发展，常常导致机构编制配置不尽合理，单位工作效率不高。
（三）机构编制管理干扰因素较多
目前，中央、省对机构编制管理权限有着严格的规定，并有愈来愈紧的趋势，基层机构编制部门权限小、作为小。而机构编制部门作为党委、政府的工作部门，在人员、经费、干部任免等方面都受命于地方党委、政府，有些机构设置，由于目前审批程序环节多，有时久拖不决，领导不满意，部门有意见，机构编制部门常常处于无奈、尴尬的地位。同时，一些领导以讲话、参与协调、批示文件等方式干预机构编制工作；一些上级部门以达标、资金审批、设备、项目等为条件，要求下级增设机构、增加编制，在利益面前，地方政府也只能“就范”，编制部门也不好反映；一些政府文件朝令夕改。比如乡镇改革文件已明确了乡镇机构个数和领导职数，但之后又下文要求增设政协、纪检、人大等机构、增配领导职数。
二、制定事业单位机构编制标准的难点
（一）工作任务的临时性、突破性
每个事业单位职责分工不同,工作性质也不同,因此工作任务的稳定性也各异。有些事业单位的工作任务稳定性较高,没有需要及时处理的临时性工作。而有些政府部门的工作任务稳定性较低,经常出现需要及时处理的临时性、突发性工作,如，交通海事机构,其工作任务主要是行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法,并履行交通安全生产等管理职能。保障水上交通安全,处理突发的水上交通事件,这种突发性工作随机性强、难以预测。
（二）工作任务的市场化
随着我国社会主义市场经济的不断推进和经济体制改革的不断深化,一些事业单位的工作逐渐面向市场,参与市场化的程度越来越高,改变了原来计划经济体制下某些事业单位靠上级下达工作任务的现象。走向市场,参与竞争,原来的运作机制产生了变化,导致了工作任务的不确定性,增加了核定事业编制的难度。如，地方科研机构（农林水等），主要是负责相关行业实用性科技成果的研究、转化、推广等工作。随着行业市场化程度的提高，经营性的竞争对手（同类事业单位、企业等）不断增加，使科研机构工作量的不确定性更加突出，从而影响对这类事业单位机构编制的核定。
（三）工作任务的动态性
随着改革开放的不断深化,经济连续多年保持高速增长，我国已经进入了从人均GDP1000美元向3000美元过渡的特殊时期，既是发展黄金期,又是矛盾凸现期。这时期经济和社会发展中会不断出现新矛盾、新问题和新情况,新的行业会涌现，有的行业可能逐步衰落或消亡，这将给政府带来不少新的工作任务。政治体制需要作出调整以适应经济转型，政府职能要向为社会提供服务转变,事业单位作为政府提供服务的承担者，其职能、机构编制同样需要作出调整。
三、影响事业单位机构编制标准制定的因素及制定原则
（一）影响因素
我国疆域辽阔,地区之间的经济发展情况和自然状况等方面存在较大差异,制定事业单位机构编制标准应当全面体现各行政区域的实际情况。影响事业单位机构编制标准制定的因素主要包括外在和内在两方面因素。
1.外在因素主要包括:人的因素、行政区划因素、经济因素、自然条件因素及其他因素。
（1）人的因素主要包括总人口、人口密度、户籍人口、常住人口、农村人口、户数等。人的因素是事业单位机构编制标准制定中的重要因素，事业单位的服务对象就是不同区域、类别、类型的人。如，设立基层医疗卫生机构，要考虑其辖区内常住人口的数量；设立基层农业服务机构，要考虑其辖区内农村人口和农业人口的数量。
（2）行政区划因素主要涉及事业单位管理服务的范围。
（3）经济因素主要包括国民生产总值、财政收入等。
（4）自然条件因素主要包括土地面积、耕地面积、地域类型是（平原、山区、半山区）、交通条件等。
（5）其他因素主要是指事业单位对行业服务影响较大的因素，如，公路的里程数量对于交通类的事业单位；辖区内的矿产资源多少对国土资源执法机构等。
2.内在因素主要包括:工作职能、管理体制、实际工作量三个方面。
（1）工作职能。事业单位所承担的工作职能、责任和任务不尽相同,其对于事业编制的需求也就各异。
（2）管理体制。按照我国现有事业单位管理体制,一般都是部门所属；少数事业单位为地方党委或政府直属，即没有主管部门。
（3）实际工作量。实际工作量受到有效工作时间、业务工作的直接数量、工作类型和工作场所等影响。
（二）应当考虑的原则
1.精简、统一、效能原则。精简，主要是指切实转变政府职能，减少政府成本；统一，主要是指机构编制管理统一，政府职责和机构设置统一；效能，主要是指通过完善部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断提高编制资源利用效率。
2.总量控制原则。根据经济社会发展水平、人口自然条件、行政区划和财政负担能力等因素，统筹研究，合理确定各层级事业编制总量，既保证基本需要，又保持适度规模，因地制宜，适应形势，使机构设置和编制核定符合区域发展规划的要求。
3.动态调整原则。按照经济和社会发展状况、公益服务供求变化状况和逐步实现基本公共服务均等化的要求，及时调整事业单位机构编制数量，做到有增有减，盘活存量，使事业单位机构编制基本处于最适合的运行状态。
4.与经济基础相适应原则。机构编制作为上层建筑的重要组成部分，必须适应经济社会发展的需要，按照自然规律、经济规律和社会发展规律，科学合理地配置各种资源，努力构建适应经济社会发展的管理体制和运行机制。
5.分类制定原则。从纵向上，事业单位全国性机构编制标准由中央机构编制部门会同国家财政部门和相关部门制定；地方性的机构编制标准由省级机构编制部门会同省级财政部门和相关部门制定。从横向上，不同行业事业单位机构编制标准结合行业特点，制定符合行业实际的标准。
四、制定事业单位机构编制标准的几点想法
中发〔2011〕5号文件指出：“对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理,科学制定机构编制标准,合理控制总量,着力优化结构,建立动态调整机制,强化监督管理”。制定科学、规范、合理的编制标准，关系到社会事业的合理布局，关系到事业单位的高效运行，关系到公益需求的有效满足，对进一步加强事业单位机构编制管理、深化行政管理体制改革、分类推进事业单位改革、促进公益事业资源的优化配置和事业单位服务功能的充分发挥，意义重大。
（一）深入研究职能，按类核定
根据国办发〔2011〕37号事业单位分类改革配套文件要求，保留下来的事业单位主要为公益类，并按社会功能将公益类事业单位划分为公益一类、二类。“从事公益服务事业单位细分后,对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制,完善管理制度,简化审批程序,切实管住管好。对公益二类事业单位,在制定和完善相关编制标准的前提下,逐步实行机构编制备案制,建立并规范备案程序”。在编制“总量控制”的前提下，研究理清事业单位职能,是属于基本公益服务职能,还是属于由市场配置资源公益服务职能；是属于需要加强的职能,还是需要弱化的职能;是属于政府的核心职能、辅助职能,还是属于临时职能、过渡职能;是必须与其他事业单位共同才能完成的职能,还是职能相近或已经产生交叉的职能。
在此基础上，按各行业领域事业单位归属的公益单位类别，依据提供公益服务数量和达到的效果差别，选择测算指标，并确定每项指标所占的比例。与事业单位公益服务密切相关的各种指标有人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、区划层级、下辖机构、服务数量、服务范围与质量、费用支出、人员结构、人员素质、行业现有编制水平、就业状况、城市化水平、信息化程度等。公益一类，由于主要强调职责任务和成本，可以对应选择人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、服务数量、服务范围与质量等作为主要测算指标，同时选择历史水平、同行水平、社会发展状况、地区差异等作为上下浮动指标；公益二类，因为可以通过市场配置资源，不需过多考虑财政成本，只要职能结果，因此可对应选择工作效能、服务数量和范围、人员素质、体制改革状况等作为主要测算指标。
（二）定量分析，分行业核编测算
近年来，不少地区探索开展了编制定量管理的研究，通过对某几个方面的数据（常用的有GDP、财政收入、人口、面积等统计数据）与编制数的相关度和变化规律的统计分析，建立数学模型，以此作为定编标准。常用的有函数公式法、标准工时测算法、结构量化法、回归控制法等，其中最常用的回归控制法，就是通过分析影响编制变化的主要因素和权重，建立经验回归模型，以找出编制变化的内在规律。
首先，从最大限度促进公益事业发展的需要出发，以有利于履行公益服务职能和满足地方经济社会发展的需要为标准，对人口数量、地域面积、经济发展水平（地方财政总收入）、职责、成本等基础指标进行分析评估，确定各指标所占比例，计算出基础数据；其次，根据目前编制状况、同等市（县）编制状况等辅助指标，确定各指标所占比例，计算出上下浮动数据；最后，将基础数据和浮动数据结合起来，得出层级事业机构编制总额。
各行业单位的测算指标，在指标选择上，根据各行业的性质、提供公益服务和达到的效果，选择测算指标和所占比例。其中：①教育行业目前已经出台核编标准。中小学在类别上属于公益一类，其教职工编制在行业上将服务人口数量即学生数量作为主要测算指标，同时将特殊任务、地理环境（偏远山区）等因素作为浮动指标（现在的问题，一是受编制只减不增的原则难以执行，二是城乡差别所占权重较小，城乡标准简单统一）。幼儿园教职工编制在行业上也是根据班级规模和服务人口数（幼儿数）作为主要测算指标。②卫生行业，公立医院作为公益二类单位，其人员编制标准的主要指标考虑了公立医院的等级层次（一级、二级、三级）、类型特点（综合、专科）、床位数、门诊量、服务区域人口、地域面积等因素，浮动指标考虑了日均门诊量、医学院附属医院、承担公共卫生、疾病预防控制、医疗应急救治、基层帮扶等因素。基层卫生机构人员编制标准的主要测算指标有承担的职责任务、服务人口、服务半径、交通状况、当地经济和财政状况等因素。③基层农技推广机构可将服务区域内农作物播种面积、农户数、行政村数作为人员编制测算的基础指标并分别设定其权重，山区根据实际需要可适当放宽。④基层林业科技推广机构可依据林业用地面积核定人员编制。⑤基层水利技术推广机构可依据有效灌溉面积、防汛除涝面积、机井工程、小型抗旱水源工程、堤防工程核定人员编制。同理，基层渔业公益性技术推广机构可依据养殖面积核定人员编制。⑥基层畜牧机构人员编制的主要测评指标应为家畜家禽饲养量。⑦基层农机机构可主要依据农业机械数量和动力情况核定人员编制。以此类推其他行业事业单位的人员编制测算指标。
定量管理方法，简化了管理，提高了核编效率，增强了工作中的公开公平，减少了随意性，加强了对管理行为的控制。但是，建立数学定编模型的目的是预测和指导今后的编制核定工作，也就是说，数学定编模型需要在实践中检验，只有被实践证明是行之有效的，才可以说模型是有效的，是在一定时期和范围内相对科学的。如果这个模型不能应用于实践，经不起实践的检验，那么这个模型就是不科学的。
（三）因事设编，动态调整
在特殊时期或承担特殊工作任务，在“总量控制”原则下，可以采取“一事一议”、“因事设编”、“以事定费”等思路和办法，制定事业单位编制标准。根据事业单位的工作任务（职责）和机构的运行顺畅程度选择测算指标，从实际工作要求和履行职能的需要出发，选择测算指标和各指标所占比例，制定机构编制标准方案。
根据动态调整原则，事业单位编制在不同历史时期和发展阶段的不同要求，正视社会公众对事业单位公益服务要求不断提升的现实，允许事业单位人员保持增量，分期对事业单位编制进行动态调整优化。对每一行业系统按分类测算出编制最大值，然后根据整体编制规划、行业在不同时期的发展状况、当前机构编制效益和机动编制水平等指标，尤其是时间因素，综合评估并计算各类事业单位不同时期的最佳编制数额。同时，依据职能变化情况，适时同步调整机构编制，人员编制随职能走，内部调剂，有增有减，保持总量。（事业单位改革处 徐 野）
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