乡镇污水处理厂捆绑运作模式浅析

 乡镇污水项目普遍存在政府财力有限、配套收集管网建设滞后、规模小分布零散难以形成规模效应等特性，简单照搬大型污水项目的项目经验和运作模式并不适当，如何针对实际情况提出可操作的运作方案则十分关键。

 

近几年国内环境保护的投资力度在不断加强，污水处理行业发展迅速，全国各地雨后春笋般新建了大量乡镇一级的中小型污水处理厂，对缓解国内的水污染状况起到了一定的作用，但也出现了一些问题。

首先是县乡一级的配套资金落实情况不理想，导致与污水厂相配套的管网建设滞后，厂区面临长期无水处理晒太阳的窘境；其次是乡镇缺乏污水处理的技术能力和管理经验，出水不达标的情况时有发生。

在这种情况下，地方政府为了解决资金及运营问题，各地纷纷出现乡镇污水处理厂市场化的信息，运作模式包括BOT、TOT、委托运营等，其中不乏多个乡镇污水厂打包捆绑市场化的模式。本文将结合实际的项目经验，针对乡镇污水厂捆绑运作的现状问题及其解决之道展开分析讨论。

国内污水项目捆绑运作概述

随着国内污水行业市场化的不断深入，各种市场化模式纷纷涌现。因污水处理捆绑运作可有效提高市场化效率，提高市场影响力，降低成本，减少重复工作，在一些城市的大型项目得以运用。典型的案例包括深圳龙岗污水10座污水处理厂打包捆绑转让项目、海南16座污水处理厂打包捆绑委托运营项目、江阴4污水处理厂捆绑招商项目等。仔细分析这些捆绑项目的运作，笔者发现基本上是“一厂一价”的模式。

随着污水处理厂市场化运作模式的不断推进，县乡一级的污水处理厂市场化项目也纷纷涌现，其中不乏一些捆绑打包的运作方式。在参与部分县乡污水处理厂打包捆绑项目运作的基础上，笔者对该等项目的经验教训及乡镇一级污水项目捆绑运作模式进行了深入思考和总结。因乡镇污水项目普遍存在政府财力有限、配套收集管网建设滞后、规模小分布零散难以形成规模效应等特性，简单照搬照抄大型污水项目的项目经验和运作模式到乡镇一级污水项目中是不适当的，需要针对县乡一级的污水项目的实际情况具体分析，从而提出具备现实可操作性的运作方案。

捆绑运作对政府的利益驱动

（1）捆绑运作的规模效应，优劣搭配

乡镇污水厂自身的局限性是影响其市场化响应度的主要原因。通常由于受人口、地区经济发展的限制，乡镇污水厂的规模普遍较小，大致在每日几百吨至上万吨，小的几百吨，参差不齐。对投资者而言，越大的污水厂越具有吸引力，主要是大厂的投资运营相对具有一定的规模效应，经济效益较好，而小厂基本不具备投资者对市场化经营的收益要求；对政府而言，无论大厂小厂均需要专业的经营管理，不能只把优质资产转出去，留下经营性较差的包袱自己背，而打包捆绑运作模式正好满足了政府的这一心理需求。

（2）提高政府监管的效率

将多个乡镇污水处理厂打包捆绑，引进一到两个投资人可以提高政府监管的效率，如果每个污水厂都单独引进一家投资人势必会增加政府的监管工作，对于县级政府而言，行政区划内的污水处理厂数量及规模决定引进一到两家投资人是有利于政府方加强对企业的重点监管，避免多方引进后带来的投资人素质良莠不齐的负面影响，增加政府在环境事故中的处罚筹码。

（3）统一运作，节省成本，提高效率

国有资产转让程序复杂，需要对资产的合理价格进行严谨的测算，同时需要制定完善的法律文本，还需要与富有经验的投资人进行艰难的谈判，而受限于乡镇一级的政府工作人员的专业能力，故前述每项工作均需要专业的中介机构提供专业的智力支持和服务；另一方面，由单独的某个乡镇支付污水处理费亦不够经济。因此，将多个污水处理厂打包捆绑统一运作，可以大大降低各项中介机构的服务费用，节省政府的成本费用和时间，避免乡镇自行运作时因有限的专业能力可能带来的不必要损失。

捆绑运作的现实障碍和困难

（1）涉及多个主体单位，工作思路较难统一

一般而言，乡镇污水处理厂的所有人是乡镇政府，也可能是乡镇政府下属的资产管理公司，捆绑运作必然涉及多个乡镇政府主体，因地区发展存在客观差异，不同的乡镇实际情况千差万别，利益诉求也不尽相同，统一模式的捆绑操作必然是困难重重，大量的时间和工作精力都耗费在各种会议讨论上，无法取得实质的工作进展。另外，捆绑运作触及了某些利益群体的敏感神经，在项目运作中变相拉后腿、不作为的抵触行为时有发生。

（2）名为捆绑，实为简单相加，特别是项目质量不高的厂，捆绑无法带来优惠价格

通常每个污水厂的污水处理服务费都是一厂一价，质量好的厂投资人趋之若鹜，差的厂则无人问津。加上乡镇一级的财政之间相对独立，污水费的征收及各污水厂污水处理服务费核算支付是各乡镇自行运作，无法进行统收统支的操作，对于规模较小的厂因处理费单价较高，收不抵支的差异非常严重，给乡镇财政形成较大负担。

（3）缺乏规范完善的乡镇污水处理费征收体系，乡镇财政负担沉重

目前国内乡镇一级开征污水处理费的比例很低，即使是在经济较为发达的江浙地区仍有相当比例的乡镇尚未开征污水处理费或收费的标准较低，一般在人口密度较大的城市居民污水处理费在0.8元左右，该收费水平基本能够满足城市污水处理厂的付费需求。而乡镇的征收标准相对较低，江浙地区的乡镇征收标准在0.3~0.4元左右，有的地方甚至更低，收支的不平衡比较明显。加上乡镇污水厂的处理规模较小，转让后的污水处理服务单价较高，水量少且增长缓慢，多数污水厂的运作需要大量的政府补贴方能正常运转，无法自负盈亏。

（4）制度僵化，缺乏创新精神

受国有资产转让需保值增值的政策压力，多数污水资产的市场化项目均以污水资产的评估值为底价，受乡镇污水厂总量小，单位造价偏高的影响，投资人的单位污水处理服务单价报价较高，对运营期的乡镇财政的付费形成巨大的压力。对乡镇一级的政府而言，适当降低转让资产价格是有效降低今后的付费单价的有效办法，但这种做法在目前阶段会触及各级政府官员对国有资产流失这一敏感的神经，暂时无法突破政策的限制。值得提醒的是简单地将资产评估值作为判断国有资产是否流失的标准并不能有效的防止国有资产的流失，污水处理服务单价的不合理高企是国有资产流失的隐性方式。现实最有效的办法是最大限度的将项目运作公开、公正和透明化，最大限度地保证项目在市场竞争的充分性。

解决之道

（1）充分论证项目运作方案的可行性

价格在污水市场化项目中占有举足轻重的地位，资产转让项目中影响价格的因素很多，主要包括单位建设投资规模、保证水量的设置、项目期限的长短、投资回报率以及污水处理成本费用的水平等。在乡镇一级的污水捆绑项目中，各厂的实际情况存在较大差异，可针对每一个厂进行单独的测算评价，结合评价结果与当地政府进行充分沟通，充分论证项目运作方案的可行性，如有必要可准备备选方案。在整体方案的选择上，可根据实际情况采用统一的模式（如统一的TOT），也可采用差异化的模式（部分TOT+部分委托运营）。

（2）完善整体方案设计

目前国内的污水处理厂捆绑市场化项目基本上都是采用“一厂一价各厂独立核算”的模式，对于乡镇一级的污水捆绑项目而言具有一定的局限性，前文已作具体阐述，捆绑的目的在于优劣互补，缓解劣质污水厂的付费压力，如果不能打破在乡镇污水处理费收支体系的行政性限制，打包捆绑就名不副实，各乡镇仍旧是孤军作战，也无法形成规模优势。笔者认为可以尝试采用收购或划拨的方式，将散落在各乡镇的污水厂统一到县级的某个资产管理平台，统筹管理污水资产市场化所取得资金的使用和分配，合理安排配套管网建设，统筹各乡镇污水处理费的收支管理，加快乡镇污水费征收体系建立完善的步伐，真正实现资金互补、规模互补和水环境治理的互助协同，避免不必要的重复建设投资。

 

本文2010年11月发表于《济邦通讯》

政府性资金投资来源与投入方式有哪些？

政府性资金有4种来源：

　　（1）财政资金。

　　（2）行业基金。

　　（3）基本建设国债。

　　（4）主权外债资金。

　　政府性资金有5种投入方式：

　　（1）直接投资。

　　（2）资本金注入。

　　（3）投资补助。

　　（4）贷款贴息。

　　（5）转贷