“行政公益诉讼”概念之辨

来源: 正义网-检察日报2014年2月19

 

近年来，公益诉讼成为备受关注的话题，行政公益诉讼更是当前行政诉讼法修改的一个焦点。

 

起源于罗马法的公益诉讼，是一个以诉讼目的为基准所界定的概念，旨在描述与保护私人利益相对的一种诉讼活动。我国学术界虽然广泛使用公益诉讼，但法律上并没有直接的表述与界定。我国行政公益诉讼的提出，大概基于行政诉讼法对原告资格的限制。由于立法将原告局限为直接利害关系人，大量案件因为没有适格原告而得不到司法审查，而公益诉讼则能突破原告资格的束缚，在保护公益的目的下赋予没有直接利害关系的人或机关提起诉讼。

 

问题在于，既然公益诉讼是针对私益诉讼的，那么与这种尚未建立的行政公益诉讼相对应，现有的行政诉讼是否就是行政私益诉讼?如果这个推断能够成立，那么行政诉讼法则名副其实是一部“私益救济法”。但显然与民事诉讼不同，行政诉讼与刑事诉讼本质上都是公益诉讼，即便行政诉讼直接的救济对象是个人，但却是通过对公权力行为的审查监督实现的，其本身就是一种公法秩序的利益体现。行政权的行使目的，就是执行国家法律法规，实现社会正义，维护国家和社会公共利益。行政诉讼中对行政行为的审查与对相对人权益的救济，乃是一体两面的关系，我们很难将这种相对人提起的行政诉讼视同一般的民事救济。

 

实际上，考察域外成熟的行政诉讼制度，其功能目的决不局限于对私益的救济，更包含有维护中央权威、保障公法秩序、实现有效治理的深层目的。而行政公益诉讼的概念，则依据诉讼目的将行政诉讼一分为二，既可能违背现有行政诉讼的公益属性，容易削弱相对人针对私益提起的行政诉讼的价值与功能;也可能将行政诉讼法局限于私益救济法，进而影响了行政诉讼法在国家治理层面更大功能的发挥。

 

有趣的是，在刑事诉讼中鲜有刑事公益诉讼的提法，只是按照原告的不同设计出刑事公诉与刑事自诉。也有很多人将行政公益诉讼等同于行政公诉，在我看来乃是一种误解。最高人民检察院副检察长孙谦在其论文《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》中，给行政公诉下的定义是，“在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动”。不难看出，这种定义是从原告资格的区分开始，保护的利益既有公共利益也有私人利益。

 

其实，行政诉讼很难将公益与私益彻底割离，而行政公益诉讼的概念，以诉讼目的为区分标准，优点是能够实现原告范围的扩大，缺陷则是容易造成人们对行政诉讼属性的模糊认识。相比之下，采取行政公诉的概念，以与行政自诉相对应，似乎更为合理。

 

当然，关于行政公益诉讼概念的反思，还需要更为细致的深入的理论研究;但概念的审视还是为我们提供了制度反思的契机。

 

(作者系解放军西安政治学院副教授)

 

我的看法：区分公益诉讼、私益诉讼，应根据原告的起诉目的来区分。行政诉讼的原告，是为了维护自己利益起诉的，虽然客观上起到了监督行政行为、维护公法秩序的效果，但不能以此为由否定其私益的本质，否则，公益、私益的区分在法学上毫无意义。民事诉讼也可理解为公益诉讼，因为原告的起诉客观上维护了民事法律秩序，而法律则是公共意志的体现，带有公益成分。