人民法院生效行政判决对行政机关行政行为的法律拘束力

——三都县打鱼乡介赖村委会诉黔南州政府土地权属行政复议决定案

朱忠明、邱兴琼

发布日期：2015/3/11 16:31:11   

来源：贵州法院网

裁判要旨

 

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”；第六十三条规定“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”因此，行政机关无权违反法定程序，自行改变原具体行政行为，作出与人民法院生效行政裁决所维持的具体行政行为相违背的行政行为。

 

案情

 

1989年，三都县打鱼乡介赖村委会在“德年坡”搞速效生产林，后村委会与四、九村民组因“德年坡”山林土地权属发生争议。2004年12月，三都县政府作出三府裁处字（2004）第6号处理决定，将争议林地权属明确归四、九村民组共有。介赖村委会不服该决定，向黔南州政府申请行政复议。州政府于2005年4月作出复议决定，维持县政府（2004）第6号处理决定。介赖村委会向三都县法院提起行政诉讼。县法院作出一审行政判决：维持三都县政府（2004）第6号处理决定。介赖村委会又向黔南州中级法院提起上诉。2005年11月，黔南州中级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。后该林地一直由四、九村民组实际管理和使用。

 

2009年，因修建快速铁路征用 “德年坡”山林土地，对权利人实行征收补偿，介赖村委会与四、九村民组对该地权属再次发生争议。2009年12月，三都县政府以原处理决定认定事实不清、证据不足为由，重新作出三府裁处（2009）3号处理决定：撤销其于2004年12月作出的（2004）第6号处理决定，将争议地明确归村委会所有。四、九村民组对该处理决定不服，向黔南州政府申请行政复议。2010年7月，黔南州政府作出（2010）5号行政复议决定，认为三都县政府作出的（2009）3号处理决定不符合法定程序，予以撤销。

2010年8月19日，介赖村委会不服黔南州政府复议决定，向黔南州中级法院提起诉讼，请求撤销黔南州政府（2010）5号行政复议决定，维持三都县政府三府裁处（2009）3号处理决定。

 

审判

 

黔南州中院一审认为，介赖村委会与四、九村民组争议的土地权属，三都县政府于2004年12月作出的（2004）第6号处理决定已作出确权，该处理决定经黔南州政府行政复议和人民法院终审判决维持。三都县政府未经法定程序，再次对同一争议土地权属进行变更确权，属程序违法，依法应予撤销。黔南州政府作出（2010）5号《行政复议决定书》，撤销三都县政府三府裁处（2009）3号处理决定正确。判决维持黔南州政府（2010）5号《行政复议决定书》。

一审宣判后，介赖村委会不服，向贵州省高级法院提出上诉，请求撤销黔南州中院判决，维持三都县政府作出的三府裁处（2009）3号处理决定。

 

贵州高院审理后认为：争议林地已在2004年经三都县政府确权处理，并经黔南州政府复议及法院判决维持。2009年12月，三都县政府对该争议地又再次作出三府裁处（2009）3号处理决定变更确权，于法无据。黔南州政府以三都县政府作出（2009）3号处理决定程序违法为由，撤销该处理决定，符合《行政复议法》的规定。判决：驳回上诉，维持原判。

评析

本案的焦点问题是：行政机关是否有权自行变更经人民法院生效行政判决维持的具体行政行为。

 

有错必纠是依法行政的一项重要原则。《行政诉讼法》第五十一条规定“被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”；最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定“一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院”；最高人民法院2004年4月5日作出的[2004]行他字第5号答复：“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变”，均体现了上述原则。按照有错必纠的原则，行政机关在行政诉讼阶段，根据情势变更，有权自行变更其已作出的具体行政行为。通过纠正行政行为存在的瑕疵，达到双方当事人和解的目的和彻底解决行政纠纷。至于原具体行政行为以及自行改变之后的行政行为是否合法，仍可通过行政诉讼审查认定。

 

那么，已通过司法程序，经人民法院生效行政裁判予以维持的具体行政行为，行政机关是否有权自行予以变更呢？

 

对进入司法程序，经过人民法院生效行政裁判予以维持的具体行政行为，行政机关是否有权予以变更的问题，现行法律并无明确规定。实践中，主要有两种观点。一种观点认为，行政机关有权自行变更其具体行政行为。理由是，人民法院的司法权具有被动性，只能被动地接受纠纷并依法审查，一经司法裁判生效，就表明该诉的结束。相对而言，行政权则具有较强主动性，基于情势变更或原行为确有错误，按照行政效率的要求，行政机关有权自行变更该生效裁判确认的具体行政行为。若相对人不服行政机关该变更行为，仍可通过诉讼方式向人民法院提起新的诉讼寻求救济。另一种观点认为，行政机关无权自行变更已经人民法院生效行政裁判维持的具体行政行为。理由是，从行政法理论及相关规定而言，行政纠纷进入司法程序，经人民法院行政判决发生法律效力，该判决就具有了法定形式上和实质上的确定力，无论行政机关还是行政相对人，都必须受其拘束，非经法定事由和法定程序，任何人不得随意变更生效裁决所确认的行政行为。若认为人民法院生效行政裁判的确存在错误，应通过审判监督程序依法提起再审。

 

人民法院在行政审判中对被诉具体行政行为的合法性审查，主要根据纠纷发生时的具体事实和行政机关提供的相关证据予以公正、合理的裁判。按照上述第一种观点，若人民法院对前一次诉讼作出维持具体行政行为的终审判决后，行政机关又自行变更经生效裁判维持的具体行政行为，相对人就此提起新的诉讼，人民法院如果忽视原判决的法定效力，只根据事实状况和证据而作出新的维持判决，将导致针对同一争议标的，存在前后两份司法判决相互矛盾冲突的尴尬情况。即使认为原判决维持的具体行政行为确有错误，也只能通过审判监督程序依法纠正，而不能允许行政机关自行改变。虽然行政机关自行改变可能行政效率更高，但却破坏法律的权威性和社会生活秩序的稳定性。并且，如果允许行政机关自行改变，极其容易导致行政权力的滥用，摒弃了司法监督的功用，司法权威也极易受到损害。根据我国在《WTO加入协定书》中承诺的司法最终裁决原则，行政争议由法院行使最终裁决权，且法院的裁决必须执行。这是对国家司法权威和司法信誉的有效保障。司法最终裁决原则，也称为司法最终权，指除了法院自身或另一个法院之外，其他任何国家机关、组织或个人都无权否定、撤销法院的裁决。司法最终裁决原则在行政诉讼中的体现就是行政审判权的终局性，即人民法院行使行政审判权所作的生效行政裁判具有最终的效力，其他任何国家机关或个人无权撤销或变更。

 

因此，同为公权力，司法权负有有效监督行政权的职责。人民法院监督行政职权的行政裁判一经作出即具有了法律形式上和实质上的既判力，对当事人包括行政机关具有法律拘束力。行政机关非经法定程序，无权自行更改。这既是人民法院行政裁决司法权威的体现，也是行政自由裁量权对司法权的尊重。

 

1989年10月1日施行的《行政诉讼法》规定了维持判决、撤销或部分撤销判决、责令履行法定职责判决以及变更判决四种判决形式。从行政法理论上讲，经人民法院判决维持的行政行为，行政机关不能轻易变更。而从行政管理角度而言，这限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要作出应变的主动性。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定了“驳回原告诉讼请求”的判决形式，是新的判决形式。将于今年5月1日施行的新《行政诉讼法》第六十八条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告要求被告履行职责理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”为坚持高效利民，及时维护当事人合法权益，在司法监督、司法权威与行政管理、行政效率的权力平衡上，人民法院于司法实务中应在判决形式上有所创新，少作维持判决，多作“驳回诉讼请求”的判决，以便给予行政机关更多自我纠错的机会和可能，避免出现本案类似情况。但是，对于事实清楚、证据充分的合法行政行为，为维护稳定的社会生活秩序，给予当事人稳定的预期和对财产的物尽其用，应予以维持的，则应依法作出维持判决，而不能采取“驳回原告诉讼请求”方式。

 

    （民事生效判决当事人可以以和解方式变更，行政判决为何不可？只因为行政权是公权吗？2015年6月10日人民法院报上也登载了谢小磊《行政机关无权自行变更生效裁判确认的具体行政行为》一文，理由相同。维持判决，意味着法院对行政机关的约束，不允许其擅自变更。因此，维持判决，既是对行政机关行政行为的支持，也是监督约束。）