关于合同批准、登记对合同效力影响的几点思考

——以房屋租赁登记为视角

 

一、    合同登记与物权登记的区别

案例：甲乙签订房屋租赁合同，甲是出租方，乙是承租方，签约后，乙即搬进居住。租赁合同未到房管部门、公安部门办理登记。后出现纠纷，乙以合同未办理登记为由主张合同无效。

问题：1、登记是否影响合同效力？

     2、如果不影响合同效力，法律依据是什么？

《城市房地产管理法》、《治安管理处罚法》都规定了房屋出租登记制度，但受多种因素影响，实际上办理了登记的很少，实践中以未登记主张租赁合同无效的案例并不鲜见。从现有案例来看，都认为登记与合同效力无关，判决合同有效，但在判决依据、上，有的是以《合同法解释一》第九条作为依据，有的是以《合同法解释二》第14条作为依据，认为登记不是效力性强制规定，是管理性强制规定。我认为，不同的依据，折射了目前对合同登记性质的不同认识。

合同法第52条的合同登记，其实是物权登记，合同法将物权登记与合同登记混淆了，原因是物权法颁布实施前，法律没有区分物权行为与债权（合同）。如担保法关于抵押合同自登记时生效的规定，就是例证。合同法解释一第九条第一款后部分，受此影响，也将物权登记与合同登记混淆了。租赁权不是独立的物权，因此到房管部门办理租赁合同登记不是租赁权登记，这点是无怀疑的，至于治安登记，更与物权登记无关。因此，以《合同法解释一》第九条作为认定租赁合同有效的依据是错误的。《解释一》第九条的登记是物权登记，而不是合同登记。

那么，除了物权登记，有没有独立的合同登记？有，房地产管理法的租赁合同登记、治安管理处罚法规定租赁合同登记。租赁权不是独立的物权，因此到房管部门办理租赁合同登记不是租赁权登记，这点是无怀疑的，至于治安登记，更与物权登记无关。

物权登记与合同登记的区别：1、不动产物权登记的性质是公示，产生公信力，给物权披上权利外衣，目的是维护交易安全；合同登记的性质是行政管理措施，目的为加强与合同有关事项的管理提供信息条件，如公安机关通过租赁登记，了解承租人的身份信息，便于日后加强治安管理，目的是维护公共秩序与安全。2、物权登记以合同有效为前提，登记机关要审查合同效力（尽管有形式审查、实质审查之争），合同登记与合同效力无关，因为合同效力问题不是登记机关的职责范围。目前建设部的《商品房租赁管理办法》要求登记时申请人提供的材料过多，有的材料涉及到合同效力问题，我认为是不妥的。3、物权登记也是行政行为，具有行政诉讼可诉性，但根据司法解释，在民事诉讼中是物权登记证据，起证明作用，法院可以在民事诉讼中直接否决物权登记的效力，而不是通过行政诉讼否决其效力。合同登记与当事人合同利益无关，不具有行政诉讼可诉性，在合同纠纷中，也不能作为证据，因为不具有证据的关联性。

二、合同登记与合同审批

合同登记与合同审批一样，都是国家对合同行为的行政管理措施，但登记不同于合同审批，与合同效力无关。没有登记的合同，如果合同内容合法，合同有效，但事后应补办登记手续。没有登记的合同，如果内容违法，合同无效，但无效原因与登记无关。审批是事前（生效前）管理，登记是事后管理

因此，建议修改合同法第52条，删除登记的规定。

二、如何理解批准后合同生效

批准的合同，有的内容合法，有的内容违法，但法律、行政法规为何要一律规定要批准后才生效，而不是规定符合法律规定的实质要件时生效呢？我认为，规定批准后生效的目的，就是为了强化事前对合同内容的审查管理，如果规定符合实质条件时合同生效，就会弱化对合同的管理。这与以前的婚姻法承认事实婚姻的效力，现在的婚姻法否认事实婚姻的效力一样，是一个道理。承认事实婚姻，就必然导致不重视结婚登记，不重视结婚登记，就导致重婚等混乱。因此，对合同采取批准还是登记管理，背后体现的是国家对合同的管理程度——批准意味着强，登记意味着弱。此外，如果规定合同未批准前符合实质条件时就生效，就意味着行政机关的批准与法院的判决一样，只是事后对合同效力的确认，这时法律强迫当事人报批准有何意义？法律不是赋予行政机关合同效力确认权了吗，这违背了行政机关的职责。

三、法律、行政法规规定合同应批准，但没有规定批准才生效时，如何认定合同效力？如经济适用房签订后，未经政府部门批准，发生纠纷，法院是认定合同生效，还是无效？我认为，批准本身意味着政府部门对合同效力的审查，如果没有规定批准生效，即使合同本身合法，法院也不能认为合同自成立之日起当然生效。这涉及到行政权与司法权的分工。因此，对此类合同，法院应中止诉讼，告知当事人先向政府部门报批，如果当事人拒绝的，应判决驳回诉讼请求，不宜对合同效力作出肯定、否定的判决。因此，合同法应借鉴无权代理合同事后等待追认一样，规定未批准的合同是效力待定合同。