关于合同批准、登记对合同效力影响的几点思考
——以房屋租赁登记为视角
一、 合同登记与物权登记的区别
案例:甲乙签订房屋租赁合同,甲是出租方,乙是承租方,签约后,乙即搬进居住。租赁合同未到房管部门、公安部门办理登记。后出现纠纷,乙以合同未办理登记为由主张合同无效。
问题:1、登记是否影响合同效力?
2、如果不影响合同效力,法律依据是什么?
《城市房地产管理法》、《治安管理处罚法》都规定了房屋出租登记制度,但受多种因素影响,实际上办理了登记的很少,实践中以未登记主张租赁合同无效的案例并不鲜见。从现有案例来看,都认为登记与合同效力无关,判决合同有效,但在判决依据、上,有的是以《合同法解释一》第九条作为依据,有的是以《合同法解释二》第14条作为依据,认为登记不是效力性强制规定,是管理性强制规定。我认为,不同的依据,折射了目前对合同登记性质的不同认识。
合同法第52条的合同登记,其实是物权登记,合同法将物权登记与合同登记混淆了,原因是物权法颁布实施前,法律没有区分物权行为与债权(合同)。如担保法关于抵押合同自登记时生效的规定,就是例证。合同法解释一第九条第一款后部分,受此影响,也将物权登记与合同登记混淆了。租赁权不是独立的物权,因此到房管部门办理租赁合同登记不是租赁权登记,这点是无怀疑的,至于治安登记,更与物权登记无关。因此,以《合同法解释一》第九条作为认定租赁合同有效的依据是错误的。《解释一》第九条的登记是物权登记,而不是合同登记。
那么,除了物权登记,有没有独立的合同登记?有,房地产管理法的租赁合同登记、治安管理处罚法规定租赁合同登记。租赁权不是独立的物权,因此到房管部门办理租赁合同登记不是租赁权登记,这点是无怀疑的,至于治安登记,更与物权登记无关。
物权登记与合同登记的区别:1、不动产物权登记的性质是公示,产生公信力,给物权披上权利外衣,目的是维护交易安全;合同登记的性质是行政管理措施,目的为加强与合同有关事项的管理提供信息条件,如公安机关通过租赁登记,了解承租人的身份信息,便于日后加强治安管理,目的是维护公共秩序与安全。2、物权登记以合同有效为前提,登记机关要审查合同效力(尽管有形式审查、实质审查之争),合同登记与合同效力无关,因为合同效力问题不是登记机关的职责范围。目前建设部的《商品房租赁管理办法》要求登记时申请人提供的材料过多,有的材料涉及到合同效力问题,我认为是不妥的。3、物权登记也是行政行为,具有行政诉讼可诉性,但根据司法解释,在民事诉讼中是物权登记证据,起证明作用,法院可以在民事诉讼中直接否决物权登记的效力,而不是通过行政诉讼否决其效力。合同登记与当事人合同利益无关,不具有行政诉讼可诉性,在合同纠纷中,也不能作为证据,因为不具有证据的关联性。
二、合同登记与合同审批
合同登记与合同审批一样,都是国家对合同行为的行政管理措施,但登记不同于合同审批,与合同效力无关。没有登记的合同,如果合同内容合法,合同有效,但事后应补办登记手续。没有登记的合同,如果内容违法,合同无效,但无效原因与登记无关。审批是事前(生效前)管理,登记是事后管理
因此,建议修改合同法第52条,删除登记的规定。
二、如何理解批准后合同生效
批准的合同,有的内容合法,有的内容违法,但法律、行政法规为何要一律规定要批准后才生效,而不是规定符合法律规定的实质要件时生效呢?我认为,规定批准后生效的目的,就是为了强化事前对合同内容的审查管理,如果规定符合实质条件时合同生效,就会弱化对合同的管理。这与以前的婚姻法承认事实婚姻的效力,现在的婚姻法否认事实婚姻的效力一样,是一个道理。承认事实婚姻,就必然导致不重视结婚登记,不重视结婚登记,就导致重婚等混乱。因此,对合同采取批准还是登记管理,背后体现的是国家对合同的管理程度——批准意味着强,登记意味着弱。此外,如果规定合同未批准前符合实质条件时就生效,就意味着行政机关的批准与法院的判决一样,只是事后对合同效力的确认,这时法律强迫当事人报批准有何意义?法律不是赋予行政机关合同效力确认权了吗,这违背了行政机关的职责。
三、法律、行政法规规定合同应批准,但没有规定批准才生效时,如何认定合同效力?如经济适用房签订后,未经政府部门批准,发生纠纷,法院是认定合同生效,还是无效?我认为,批准本身意味着政府部门对合同效力的审查,如果没有规定批准生效,即使合同本身合法,法院也不能认为合同自成立之日起当然生效。这涉及到行政权与司法权的分工。因此,对此类合同,法院应中止诉讼,告知当事人先向政府部门报批,如果当事人拒绝的,应判决驳回诉讼请求,不宜对合同效力作出肯定、否定的判决。因此,合同法应借鉴无权代理合同事后等待追认一样,规定未批准的合同是效力待定合同。
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