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21日，国家发展改革委对外公布了其主要职责、内设机构和人员编制规定。该方案透露了国家发改委的三大职能调整，一是减少微观管理事务和具体审批事项；二是集中精力抓好宏观调控；三是划入新职责，即将原国务院西部地区开发领导小组办公室的职责划入国家发改委，设立西部开发司，将原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入国家发改委，设立东北振兴司。此间专家认为，这次新“三定”方案，更明晰地体现了国家发改委职能的宏观性、前瞻性、重大性等特征。 减少微观干预 与以往相比，新“三定”方案对国家发改委的一些具体职能进行了调整，内设机构和人员也随之发生了一些变化。“产业政策司”、“工业司”、“中小企业司”、“能源局”和“交通运输局”在新公布的序列中消失，据了解和有关专家分析，一是将工业行业管理和信息化有关职责划给了工业和信息化部，二是有些消失的司的职能合并到新设的司，比如，工业司虽然取消，但同时新设了“产业协调司”，具体负责统筹协调工业和服务业发展的重大政策、规划、战略等问题，两者虽有区别，但从职能的字面意义上理解，业务仍有继承关系；原设立的“能源局”取消，但能源行业管理有关职责划给国家能源局；原有的“交通运输司”取消，但新设了“基础产业司”，具体承担统筹能源、交通运输发展规划与社会发展规划、计划的衔接平衡等方面的职责。 根据“三定”方案，国家发展改革委要深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。 为此，国家发展改革委要及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。 国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院审批、核准或由国家发展改革委审批、核准外，区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策；中央政府补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，改为国家发展改革委会同行业管理部门确定投资目标、原则和标准等并加强监督检查，具体项目由地方政府负责安排；地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。 另外，发改委原本在工业领域具体的管理职能基本转移至工信部。具体包括:研究提出工业发展战略，拟订工业行业规划和产业政策并组织实施；指导工业行业技术法规和行业标准的拟订；按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内工业、通信业和信息化固定资产投资项目；高技术产业中涉及生物医药、新材料等的规划、政策和标准的拟订及组织实施；组织领导和协调振兴装备制造业，组织编制国家重大技术装备规划，协调相关政策；工业日常运行监测；工业、通信业的节能、资源综合利用和清洁生产促进工作；对中小企业的指导和扶持；国务院减轻企业负担部际联席会议的日常工作；国家履行《禁止化学武器公约》、稀土行业发展、盐业行政管理、国家医药储备管理的工作，管理国家烟草专卖局。 抓好宏观调控 国家发展改革委有关负责人表示，国家发展改革委将根据“三定”方案，进一步转变职能，“集中精力抓好宏观调控”。 按照新“三定”方案的表述，国家发展改革委的职责重点是: ——拟订和组织实施国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划； ——搞好国民经济综合平衡，维护国家经济安全； ——加强经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题； ——加强投资宏观管理，调控全社会投资总规模； ——完善价格管理，做好价格总水平调控； ——加强宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，增强扩大开放条件下国内经济协调发展的能力； ——促进区域协调发展，推动缩小地区发展差距； ——指导推进和综合协调经济体制改革，统筹综合性经济体制改革，协调推进专项经济体制改革。 “三定”方案还特别强调，国家发展改革委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平。 提升管理效率 据有关负责人介绍，与以往相比，新“三定”方案对国家发展改革委的一些具体职能进行了调整，内设机构也随之发生了一些变化。 其中，工业行业管理和信息化有关职责划给工业和信息化部后，原设立的“产业政策司”、“工业司”和“中小企业司”取消，同时新设“产业协调司”，具体负责统筹协调工业和服务业发展的重大政策、规划、战略等问题。 能源行业管理有关职责划给国家能源局后，原设立的“能源局”取消。同时，原有的“交通运输司”取消，新设“基础产业司”，具体承担统筹能源、交通运输发展规划与社会发展规划、计划的衔接平衡等方面的职责。 原国务院西部地区开发领导小组办公室、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责划入后，新设“西部开发司”和“东北振兴司”，具体承担这两个区域发展的战略、规划和重大政策的统筹协调。 值得注意的是，此次新设“应对气候变化司”，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作。而国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关节能减排方面的具体工作，则由“资源节约和环境保护司”承担。 同时，原先设立的一些司局名称也做了调整，其中“经济运行局”更名为“经济运行调节局”，“国外资金利用司”更名为“利用外资和境外投资司”。此外，国民经济动员办公室、重大项目稽察特派员办公室这次也纳入了内设机构序列。 专家指出，国家发展改革委内设机构的这次调整，并不是简单的撤销、合并或重组，而是重新审视分工、明确职能，有助于提升宏观管理的效率和水平。 职责重点 宏调是主线 机构的增加与减少，并不是最重要的，而此次新“三定”方案对于发改委职能的表述，才是关键之笔。 在《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》中，国务院对发改委抓好宏观调控提出了明确规定，要求其进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题，加强预测预警和信息引导，促进区域协调发展。 按照新“三定”方案的表述，国家发改委的职责重点是：拟订和组织实施国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划；搞好国民经济综合平衡，维护国家经济安全；加强经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题；加强投资宏观管理，调控全社会投资总规模；完善价格管理，做好价格总水平调控；加强宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，增强扩大开放条件下国内经济协调发展的能力；促进区域协调发展，推动缩小地区发展差距；指导推进和综合协调经济体制改革，统筹综合性经济体制改革，协调推进专项经济体制改革。 “三定”方案还特别强调，国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，各司其职，相互配合，发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，形成更加完善的宏观调控体系，提高宏观调控水平。 对此，中国社科院经济所宏观经济室主任张晓晶说，“当前，国际国内经济形势非常复杂，保持经济平稳较快增长、控制物价过快上涨的任务十分艰巨。抓‘大’放‘小’，有利于国家发改委加强和改善宏观调控。” 有关专家也指出，国家发改委内设机构的这次调整，并不是简单的撤销、合并或重组，而是重新审视分工、明确职能，有助于提升宏观管理的效率和水平。 微观监管仍不可或缺 自2003年银行监管职能从央行分离出来的五年里，因为监管职能分离，信贷政策管理出现了难以协调统一的尴尬境地。 一种情况是，单单因为信贷政策制定权限，在央行与银监会间就出现一些带有不少“噪音”的故事。如2005年央行根据国务院为促进和指导各银行不断改善对小企业的金融服务，逐步调整和优化信贷资产结构的有关精神，在研究制定银行改善对小企业金融服务的宏观指导意见的时候，银监会被当时媒体认为是“抢先”出台了具有宏观指导性质的《银行开展小企业贷款业务指导意见》。 另一种情况是，即使按三定方案，央行拥有信贷政策的宏观管理权限，但依然缺乏微观管理权限——知情权和监督宏观信贷政策执行的职权。 这轮宏观调控政策，可以追溯到2003年6月，当时央行针对当时全国局部地区房地产等行业过热现象，出台了被业界称为“121”号文件的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》。该通知重申了商业银行不得给自有资金比例低于30％的房地产商贷款的规定，新增了不得对未封顶的住宅发放消费贷款的规定，此外还有一条由商业银行自行掌握的规定：对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并且不再执行优惠住房利率规定。这条规定直到去年12月央行与银监等部门逐渐形成合力后，才被逐步上升为更为严格的条款和规定而非自行掌握条款。 这个今天看来平淡无奇的通知，当年却引来诸多不同的声音，在许多城市，为落实文件规定而组织房地产界召开的会议往往开成了对央行的“声讨”会，房地产行业主管部门也公开表达不同意见。当年8月，国务院发布主要由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，当时就被房地产界解读成“对121号文的纠偏”。 现在回过头看，造成这种局面还有个容易被人忽视的重要原因是，当时监管职能已经划出，明确了央行不再拥有监管银行信贷业务的职责，121号文件也就根本无法落实，这大大降低了央行宏观调控的有效性和权威性。 在当前金融分业监管体制下，要落实央行“三定”方案，完善信贷政策宏观管理权，还需适当增加微观监管，减少乃至避免宏观调控过程中因政出多门而延误调控时机的现象，进一步提高金融调控效率。具体做法，可以考虑以下五点： 一，尽快制定和出台“央行宏观信贷指导政策实施办法”。在实施方案上，具体明确划分央行与银监部门间在信贷政策上的职责范围，以及建立相应的类似立法的政策制定权限层次制约规则和政策磋商机制，以减少监管资源浪费和部门政策的冲突。 二，建立国务院对央行增加功能性监管权限的授权制度。即国务院根据宏观经济形势的要求，对影响国民经济正常运行的重要因素（如房地产等行业领域），考虑在适当时间与地区授权央行增加对银行性机构以及监测金融市场的功能性监管权限，以弥补监管真空和道德风险，形成相互制约和竞争的监管机制，为央行宏观调控提供有效的货币运行核心信息。实际上，正是央行因为在监管职能分离之前拥有信贷政策宏、微观管理权限而获悉了大量第一手资料，于2002年8月首次提到“要防止产生房地产泡沫，防止信贷过度集中于房地产业”的具有高度前瞻性的政策信号。 三，尽快建立和出台具有存款运用监管功能的存款保险制度。鉴于目前央行缺乏信贷业务监管权，可以考虑设计存款保险公司隶属或挂靠央行管理的制度框架，以增加央行货币运行核心信息。 四，尽快重新制定和修改人行法等金融大法，补充和完善金融统计条例等法规，出台信息交换与政策磋商机制等法规。目前，需要尽快建立央行与其他监管部门间及其分支间网状的信息交换机制和政策磋商机制，这将大大有助于改善和提高央行及其分支机构执行政策的实际效率。 五，适应混合经营和综合经营的发展趋势，可以考虑建立大部制的金融监管体制，以最终杜绝信息垄断、协调的推诿以及监管真空和政出多门等现象。 |
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