中国每年有数亿离乡背井、在城市谋生的中低收入流动人口,他们中的绝大多数人都是:除非天上掉馅饼,否则决不可能在自己谋生的城市买房置业。如何为他们提供与其收入相宜的租赁房,乃是一个十分沉重的时代课题。
可是,中国城市政府好像从未为此沉重过,不仅未沉重,反而还从容地出台了一些矛盾得有点荒唐的政策:既严禁城乡结合部的村民在宅基地上搞违法建筑(极端者甚至禁止城乡结合部的村民在宅基地上自建二层以上住宅)及其出租,也严禁城区“群租房”;同时又不亲自或者引导村民、村集体等为中低收入流动人口兴建合法的租赁房,尽管失地村民对此常常兴趣十足。很明显,如果该政策被执行到位,中低收入流动人口将很难找到相宜的租赁房。因而,在实践中,中国城市政府对城乡结合部的违法建筑,大多睁一眼闭一眼,时松时严,似严实松,且松且严,一如其对卖淫嫖娼的暧昧态度。
在中国城市化的进程中,城乡结合部的村民扮演了为中低收入流动人口提供廉价租赁房的“伟大”角色,但是其出发点却是彻头彻尾的私利及其最大化。随着一幢幢“握手楼”、“接吻楼”的无序长成,城乡结合部变成了一道道紧锁在中国城市额头上的灰色“皱纹”。
城乡结合部的居住安全隐患
不过,在中国城乡结合部村落,最让人无法接受的或许还不是其“接吻楼”而导致的“暗无天日”,不是吐着白沫、臭气四溢的明渠式排污沟,不是“比毒品还毒”的伪劣商品食品,不是见缝插针的无照经营和俯拾皆是的非正规就业,甚至不是令人作呕、无法涉足、高峰时节却还要排上几米甚至十几米的长队才能上的公共厕所,而是其普遍存在的建筑安全隐患。
由于毫无建设规划及建筑监管、房屋异常密集使挖掘机械难以进入、深挖地基会影响近于贴面的邻家楼房等原因,众多中国城乡结合部村庄的楼房,均是一层的地基承载着五六层的楼体,一旦发生四五级以上的地震,后果不堪设想。任由这样的村庄及房子解决流动人口的居住问题,是对弱势者生命权的极度轻忽,是中国城市政府最大的渎职行为之一。
然而,恶劣情况尚不止于此,即使是如此“暗无天日”的村庄,也越来越成为流动人口的居住奢望。随着一波波城市化浪潮的狂飙突进,一批批城乡结合部村庄轰然倒下,一批批流动人口不得不卷起铺盖,到更遥远的地方去寻觅、去复制“城中村”,等待他们的不是生活境遇的改善,而是更严峻的建筑安全隐患(因为新村用来搞违法建筑的砖块,常是从旧村拆来的“二手”、“多手”砖),更糟糕的生活环境(因为要与新村的建筑噪音和建筑垃圾为伍),更遥远的上班路,更不安稳的家居,以及更不确定的未来!
中国村庄拆迁一向是政府、开发商、村集体、村民之间的多方博弈,而将寄身其间的流动人口直接排除在外,所以村庄拆迁中受伤最深的,或许并不是广被媒体关注的村民,而是无权参与博弈、没有什么话可说的另类牺牲者——流动人口。
实质上,只要中国城市政府拿出诚心,而不像败家子一样,把城乡结合部的最后一点土地家底都拿去变卖生钱,中低收入流动人口的租赁房,乃至整个城乡结合部问题,都并非没有办法解决。例如,对于一些较长时间内不会拆迁的城乡结合部村庄,政府可在科学规划、严格执行的基础上,允许村民、村集体根据人口、基础设施、环境卫生等情况,自建多层建筑出租,但须与村民、村集体签订合同,约定房屋面积、质量标准、公益建设配套、物业管理、房屋存续时间、拆迁赔付标准等,规划建设以外的私搭乱建,一律予以禁止。
在正在拆迁或待迁的城乡结合部地区,政府可以根据经济发展和社会生活需要,在不同区位划出集体土地,在做好建设规划和基础建设工作后,由被拆迁或待迁的村民集资、政府统一招标建设规划有序、设施齐备、容积率很大、套内面积很小(以保证其单位租金不高而投资者仍能盈利)的流动人口出租公寓,村民享有永久出租权,根据村民家庭人口数等标准,确定每家可集资兴建流动人口出租公寓的最大面积及最多套数。这些做法可望将村民搞违法建设的巨大热情,引入合法有序地为流动人口建设出租房的轨道,既能解决流动人口的居住问题,又可解决被拆迁的村民长期发展问题,还能减少拆迁、改造的阻力,可谓“一石多鸟”。
同时,政府还应从卖地收入中拿出一部分,实事求是地解决流动人口的属地化服务问题,力求以服务促管理。例如,政府可改暂住证为暂住卡,探索一系列附属于暂住卡上的服务功能及其可操作办法,使流动人口在办理居住、购物、就业、培训、社保、就医、子女入学等事务上,均能刷卡消费或刷卡查询、咨询信息,根据持暂住卡时间的长短等因素,建立流动人口逐步享受市民化待遇的梯度累进机制。如此,则不仅可以大幅改进流动人口的属地化服务工作,而且在一次次刷卡中,便可将长期困扰管理者的流动人口“登记难”问题轻松解决。
教育问题需要重视
中低收入流动人口不仅需要家园,而且需要有一定公益设施配套的家园。在所有公益配套设施中,应以流动人口子女学校最为重要。政府和社区应调动一切可能的人力、物力在城乡结合部地区建立“流动性”流动人口子女学校,实事求是地解决流动人口子女教育问题。
中国城乡结合部流动人口的最大特点是:随着城市化进程而每隔一段时间向周边外移一步,这就要求流动人口子女学校也应有“流动性”。近些年来,无证照的流动人口子女学校之所以能够不断地吸引流动儿童、少年及其家长,一个常被人忽视的原因即是其办学地点的相对灵活与入学近便。城市政府及社区应据实际需求,在流动人口聚居区周边无偿划出临时用地,建设以活动板房为主、具备基本教学、运动、生活条件及师资力量的“流动性”流动人口子女学校,实事求是地解决其教育问题,而非想当然地、近于口号式地宣称应如何开放城区优质公立学校,来接纳中低收入流动人口子女,因为即使真能这样,也未必是好事,在“用脚投票”的效应下,城区的优质公立学校不仅会人满为患,而且还一定是来自五湖四海的各类有权有钱的“流动人口”的子女的天堂,而中低收入流动人口子女,即使有机会,怕也难有实现的可能,因为他们的父母一般都无财力在学校周边的城区,为其租上昂贵的“学区房”,来供其上学。
值得特别强调的是,绝大多数有关中国城乡结合部及其流动人口管理的善良愿望的实现,本质上都取决于中国城市政府,是否愿意在业已取得彻底胜利的“土地战争”中分出一杯羹来做公益,是否能拿出其招商引资般的热情来做社会建设工作,是否真心实意地事事都为社会弱势群体着想,否则一切的所谓“努力”最终都将化作做秀或帮闲。
作者是新加坡国立大学东亚研究所访问学者
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