【网约车已进入规范运营阶段，但企业反映合规成本高，群众反映打车难、打车贵等。建议重新认识网约车属性，重构监管制度体系，树立“政府监管平台，平台和市场约束车辆和司机”的新理念】
□国务院发展研究中心企业研究所课题组
近年来，“互联网 ”交通出行成为创新热点，以网约车为代表的分享经济新模式快速成长，受到了公众青睐，同时也对监管制度提出了新需求。本文从网约车特点出发，归纳欧美监管实践，分析中国监管现状及问题，提出下一步深化监管制度改革的相关建议。 |
审视网约车监管的制度基础
网约车是以移动互联网、大数据和人工智能技术为基础，将社会上已有车辆资源、道路资源、驾驶员等与用户乘车需求进行精准匹配，向用户提供个性化的预约出行服务模式。它不同于传统巡游出租车，继续沿用以“数量管制 价格管制 服务管制 安全管制 属地化管理”为主的特许经营监管制度已不合时宜。
1.与传统数量管制不同，网约车通过调动社会车辆满足预约需求，改变了车辆配给模式。在传统巡游出租车业态下，车辆与乘客的匹配完全随机，考虑到道路资源有限，自由进入会导致车辆空驶、司机收入下降和道路拥堵，国际上大都采取数量管制；一旦数量管制实施后，在位企业又游说政府限制车辆投放，以守住垄断租金。其结果是出租车供给不足，如2006年-2015年中国出租车数量仅由93万辆增长到109万辆，10年才增长17%，远低于同期121%的GDP增长率和32%的城镇人口增长率，打车难问题长期存在，司机挑活捡活、黑车屡禁不绝等。网约车结合道路实时状况，推荐优选路线，向乘客提供约定时间、约定地点的出行服务，让盲目巡游变成预约出行。道路拥堵时，驾驶员可选择是否出车，用户可选择是否乘车，供需预约减少了盲目空驶和道路占用。此外，网约车的多样性(如快车、拼车、顺风车等)还满足了不同群体、不同档次的出行需求，甚至替代一部分自驾需求，还减少了停车需求。
2.与传统价格管制不同，网约车运用新一代信息技术，实现了面向乘客的透明定价。巡游出租车的流动性决定了每一单交易都是一次性的，市场信用机制无法优胜劣汰。若每次出行都在现场讨价还价，除了交易成本高，还会出现绕道、宰客、事后纠纷等难题，因此政府对巡游出租车实行政府定价，并结合当地经济发展、车辆成本、油气价格等因素不定期调整价格，但政府定价又带来司机在交通高峰趴窝、拒载短途乘客等新问题。网约车开始预约时，用户就知晓乘车时间、费用预估、路线推荐等信息，使出行更透明、更安心；在极端天气、偏远地区还可以根据供需缺口浮动定价，激励车辆参与运营；乘运完成后，乘客还可以在线评价或投诉，最大限度杜绝宰客等现象。
3.与传统服务管制不同，网约车更加珍惜口碑，更加注重提供高品质、高附加值服务。巡游出租车的特许经营决定了竞争不足、服务质量不高、类型单一；且出租车公司与雇佣司机利益并不一致，司机面临“份子钱”压力，更关心收入高低，对于事关公司形象的车辆清洁、礼貌待客等要求并不上心。考虑到出租车是城市“窗口”行业，政府对巡游出租车提出服务规范，但车内异味、语言生硬、拒载甩客等时常出现。与巡游出租车不同，网约车平台对接入车辆、驾驶员也提出明确要求，并基于乘客评价构建信用评价机制，对口碑好的司机多派单，激励网约车驾驶员关注车辆卫生、免费送瓶装水、开门迎接等服务细节，让乘客更舒心更满意。
4.与传统安全管制不同，网约车采取事前接入审核、事中监测驾驶行为、事后保险托底等措施保障安全出行。出租车涉及乘客生命安全，但用户对车龄、车辆性能、司机技能、道路状况等缺乏了解，为此政府严审车辆准入和驾驶员准入；对于随机的安全事故，则通过商业保险来解决。网约车平台除了事前对入驻车辆、驾驶员进行背景审核，事后进行保险赔付外，还具备传统巡游出租车所不具备的事中跟踪能力，即利用实时定位、路况信息、行驶轨迹等大数据掌握出行全程信息；还可在APP客户端向乘客提供紧急求助、行程分享等应急功能。
5.与传统属地化管理不同，网约车依托网络可在全国范围内提供调度匹配服务，要求进一步集中监管。传统巡游出租车监管是地方政府职责。各地对巡游出租车的车辆颜色、车辆类型、定位装置、计价器具、经营地域都进行监管，被监管对象也需在当地注册公司并缴纳税费。网约车平台在一个城市注册公司后，即可依托互联网向任何城市提供约车匹配服务，而且不需要设立异地分支机构、安装定位装置(手机具备定位功能)、安装计价器具(后台可根据行驶轨迹自动计价)等，这挑战着以属地监管为主的传统监管格局。
与此同时，网约车新模式也带来了一些亟待关注的新问题、新挑战。如网约车平台采集了乘客信息、出行轨迹等，加强个人信息保护成
欧美国家网约车监管的主要实践
面对网约车创新带来的棘手难题，欧美国家加快构建配套监管制度，这为我们重新审视网约车监管提供了借鉴。
1.监管定位上，将网约车模式定位于运输网络企业，而不是传统出租车企业。网约车提供线上信息撮合服务，线下则由司机完成承运服务。在监管上，是按照信息中介服务，还是按照出租车进行监管，各方意见不一。德国、法国、西班牙等认为优步（Uber）提供的是出租车业务，不是信息服务，需取得牌照。欧洲最高法院在2017年5月表示优步可调度车辆和制定出行价格，应按客运公司监管。美国加州在2013年9月率先承认网约车合法性，并创设了一个新概念，将优步等网约车平台统称为“交通网络公司”(TransportionNetwork Company，简称TNC)，以区别于传统出租车、固定线路班车、预约包(Transportation Charter Party，简称TCP)。随后，科罗拉多州、华盛顿州等均采用了这种监管模式。
2.准入制度上，仅要求网约车平台取得牌照，再由平台审核车辆和驾驶员，并购置保险保障权益。以加州为例，对于网约车平台，需向州公共事业委员会（CPUC）取得预约包租车项目下更为宽松的P类许可，每三年续申一次。对于车辆，不设数量限制和运营地点限制，任何私家车均可接入，但必须通过19项车辆性能检查，每12个月或5万英里续检一次。对于驾驶员，无须考试，但需通过背景审查，如21岁以上、至少一年驾龄、过去七年内没有酗酒吸毒和性犯罪记录等。此外，网约车平台还需购买覆盖全程保险，包括接到预约订单前(保额5万美元)、接到订单但乘客未上车前(保额100万美元)以及运送乘客过程中(保额100万美元)。正如州公用事业委员会主席所指出的“在促进新业态发展的同时，出行安全是基本要求，而商业保险是覆盖乘客、驾驶员、第三方等多方利益的最佳方法”。
3.监管分工上，由综合部门牵头制定实施政策，限制地方政府扩权，并为平台企业提供便利。鉴于网约车在促进经济发展、缓解拥堵、减少停车需求等方面的好处，美国多个州在政策基调上都较为宽松，准许网约车平台在取得州许可后，无须再到郡县申请许可；还禁止地方对TNC公司增设额外条件(交通安全管理除外)。考虑到网约车车辆和驾驶员数量庞大，政府仅提出监管规范，并提供便利供网约车平台验证驾驶员背景，如开放美国司法部性侵犯记录数据库。网约车平台则需保留好车辆审核、驾驶员审核、保险购买、行驶轨迹等信息，以备监管抽查；但无须将其全部运营数据实时共享给政府，如加州仅要求提供驾驶员背景信息，波士顿仅要求提供各订单的时间和地点信息。
4.针对网约车与传统出租车的冲突，支持引入竞争机制。美国加州认为分享出行带来更多的灵活就业和出行选择，短期内传统出租车驾驶员的确会受到冲击，需要帮助他们转变观念。典型判例是2016年10月美国联邦上诉法院法官波斯纳驳回原告伊利诺伊州运输贸易协会对芝加哥市政府的上诉案，指出“当新技术或新商业模式诞生时，通常的结果是老一代技术或商业模式的式微甚至消失。如果老一代技术或商业模式获得宪法赋予的权利，将新生事物排除在自己的市场之外，那么经济发展将可能停滞。我们可能就不会有出租车，而只有马车；不会有电话，而只有电报”。因而，不能以传统出租车的特许经营而免于外来竞争，也不能要求政府排除其他竞争性的出行方式。
（执笔人：马源、马骏）
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