以我国2013年以来的地方食品药品监管体制改革进程为研究领域，基于对中部J省两个县的双案例分析，有助于研究在信息模糊条件下，面临食品药品统一监管与市场监管综合执法两种选择时，基层政府机构改革方案选择的行政逻辑。研究发现，基层政府在机构改革选择时具有行政服从、同级诱导及自身理性自定的综合特征，而三种逻辑中占主导的是基层政府对于自身行政工作绩效、风险与编制约束的理性判断；地方政府会倾向于运用“选择性的行政修辞”和“策略性的绩效论证”来为自身的机构设置方案进行行政辩护，以实现三种逻辑的形式统一。最后，本文基于学理分析，为今后的基层机构改革，以及大市场综合监管形势下，开展食品药品安全监管工作提出了政策建议。
刘鹏，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；
钟光耀，中国人民大学公共管理学院博士研究生。
在中国的基层国家建设和行政体制改革中，县级及其以下的政府机构设置模式一直都是研究的热点问题，由此往往可以折射出国家建设和行政改革在基层落实的政治逻辑。在单一制的中国行政体系下，以往的研究大都认为基层行政机构设置的主要因素是上级政府部门的决策方案和压力，或受到其他同级政府部门政策示范的诱导，而基层政府对自身的利益考量并非最为重要的因素，其一般只有被动落实的可能。同时，这些研究几乎都有一个共同的背景假设，即中央或其他上级政府对于机构设置的方案选择已经十分明确。然而，从现有的政治制度分析，地方政府行政机构的设置应当属于本级政府的事权，理论上是无需参照上级政府意见而自行决定的。在历次机构改革的探索期，均为地方政府的创新探索留有余地。那么，如果上级政府并未对基层行政机构设置方案做出统一规定的明确指示，甚至不同的上级政府部门在方案选择上出现一定的冲突或矛盾，基层政府会如何做出选择呢？什么因素能够解释基层政府的选择逻辑呢？
中国自2013年至2018年持续进行的地方食品药品监管体系改革，给回答以上的理论问题提供了很好的研究素材。建立一个统一、权威、高效的基层食品药品安全监管体系，既是做好食品药品安全监管工作的重要基础，也是自1998年以来中国监管型国家建设一直努力的战略方向。自21世纪初，中国政府一直有向美国式的食品药品监管体制学习打造中国的FDA改革设想，但这个过程显得比较步履蹒跚。每当发生比较重大的食品药品安全事件之后，多头分散的监管体制总是被媒体和社会公众所诟病。2013年3月，国务院合并组建了国家食品药品监督管理总局，将原来分散在工商行政管理、质量技术监督部门的食品药品监管职能及相应的监管队伍和检验检测机构统一划转到了食品药品监督管理部门。随后又发布了《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对省各级食品药品监管体制改革提出了具体目标与时间要求，建立单列的食药局成为主要的政策导向。这对于建立集中统一的监管体系具有重大意义。在中央政策的影响下，2014年底，全国范围内，95%的地级市、80%左右的县设置了独立的食品药品监管局。
然而，在经历了长达一年的等待和观望之后，一些省份从2014年下半年开始放弃此前新采用的食药局模式，这些省份调整或者重新改变了市县层面食药监管机构的设置模式，决定采用合并工商、质监等部门组建大市场监管局的市场局模式。其中主要的影响因素在于2014年11月，党的十八届四中全会公报中提出要“深化行政执法体制改革”、推进综合执法。一些省在编制控制、基层延伸和监管压力的综合作用下，最终在县乃至市一级选择了综合监管的市场局模式。到2016年5月，全国设置独立的食药监管机构的县市已经减少到40%。而到2017年底，全国70%左右的县（市、区）和20%左右的地市都推行了市场监管综合执法改革。
因此，本文需要回答以下问题：2013年以来，我国基层食药监管体制经历了怎样的发展和流变过程？这种发展和流变过程背后的原因和逻辑是什么？在面临食品药品监管统一专业要求和综合行政执法体制改革两种具有一定冲突的改革要求时，基层政府在设计自身监管体制时是如何考虑的？如何平衡食药安全监管工作的专业性与基层综合执法体制改革之间的关系？
二、文献综述
（一）信息模糊（信息不对称）下的政府行为
正如上文所指出的那样，以往对于政府机构改革的研究均建立在一个前提假设基础之上，即中央或其他上级政府对于机构设置的方案选择已经十分明确。然而，实际上，中国中央政府对于下级的政令并非总是清晰明确的。在实际的行政结构中，中国有五级政府，每一级政府均是下一级政府的委托主体，也同样是上一级政府的代理人。这样长而密集的委托—代理链条必然会带来信息不对称的问题。与此同时，中国的政策具有很大的不确定性，即在政策制定的过程中，决策者优先考虑的是政策的灵活性，这来自政治上的变幻莫测所带来的不可预测性。实际上，中国政府的政策充斥着多重的解读，因此中国的政治行动者往往必须掌握解读上级不完整不清晰信息的技巧。越基层的政府面临着越严重的信息模糊问题。
实证研究发现，基层官员确实面对着大量模糊和宽泛的指导方针，以及来自不同层级部门相互冲突的指令。而有研究则认为，这种模糊的语句所造成的自上而下的信息不对称是政府有意为之，其目的在于确保公共政策的灵活实施，鼓励地方开展政策创新，允许地方在多任务目标中进行工作选择，使得上级政府（特别是中央政府）避免承担政策失误的责任，这样有助于增强中国政治制度的适应性和弹性（Resilience），适合中国的国家治理。
此外，不明确的政策吸引了不同立场的支持者，并增加了其参与政策执行的机会。面对着中国这一超大型国家所带来的跨地区多样性，以及在单一制政体下的多层级政府需要允许对政策命令的多样化解释，因此，基层政府在施策中必须要应对政策一致性和实施灵活性之间的矛盾。在中央政府的政策偏好相对模糊的条件下，地方政府在进行政策创新和不同机构改革方案选择时究竟会遵循什么样的行动逻辑？已有研究尚未对此做出很好的回答。
（二）基层政府机构改革模式选择的行政逻辑
如前文所述，在本文所研究的新一轮机构改革前地方食品药品监管体系改革的浪潮中，各基层政府所选取的机构设置模式不尽相同，形成了单列的食品药品监督管理局和综合的市场监督管理局在全国范围内并存的局面。那么，是何因素影响了各基层政府的改革选择？不同的行政决策背后所遵循的逻辑有何差别？
已有研究认为，作为典型的单一制国家，我国的中央—地方关系是领导与被领导的关系，地方政府的权力主要来自中央授予，上级政府会在某种程度上形成“单边垄断”，地位较高的政府会要求地位较低的政府遵循其改革选择。因此，就我国单一制的政治体制而言，影响地方政府政策选择的一个最重要因素便是来自上级政府的行政压力。虽然自20世纪80年代以来，我国中央政府对于地方政府的经济控制有所下降，但这并没有改变我国单一制的国家性质，中央政府在政治层面上依旧掌握着主动权。因此，已有研究认为我国目前的央地关系呈现的是“财政分权、政治集权”的特征，上级政府对于下级政府的实际控制通过财政拨款和人事任免等方式逐步加强，辅以“压力型体制”层层加压，下层政府对于上级政府的政策选择只有被动落实的可能。因此，影响地方政府机构设置的一个最重要因素便是来自上级政府的行政压力。
除了需考虑对于上级政府的行政服从外，同级政府的示范诱导也是地方政府行政决策或机构改革之时不容忽视的影响因素。在现行的行政体制中，多个同级的下级政府同时接受上级政府的考核，由此导致同级政府间出现激烈的竞争，下级层面的地方政府领导会有较大的动力以更好的表现来争夺任期、晋升机会等奖励。已有关于组织行为的研究发现，处于不确定环境中时，组织会有很大动机去模仿其认为成功的类似组织的实践，以帮助其降低风险和成本，提升其竞争力。相邻的各地方政府有大致相同的政治文化和社会经济特征，面临大体相同的政策问题，被互相视为“政策学习的良好对象”，地方政府会“不断观察”周边政府的政策实践，以此作为本级政府决策的参考，以简化决策制定过程。也有研究通过实证分析指出，同级间的竞争压力也会加剧基层政府的政策模仿，在高度竞争的环境中，地方政府对于同级政府的行为会非常敏感；周边政府改革实践越成功，基层政府则会越不甘落后，积极模仿周边政策实践。本文所研究的基层政府的食品药品监管体制改革即处于相当大的不确定性条件下，上级政府对于政策创新的要求存在一定的模糊性，因此同级政府间的模仿、学习和竞争或许可以很好地解释本研究中基层政府的选择逻辑。为便于比较，本文将同一层级政府间的模仿、竞争和学习统一概括为同级压力。
在央地关系视阈下，以上研究认为，在我国单一制的政治体制下，面对上级政府的财政及人事控制，基层政府的政策选择很大程度上是对上级政策的被动落实执行，同时还会受到同级政府压力的一定影响。在这种对上负责且高度竞争的体制中，地方政府自身的很多利益诉求往往很容易被忽视。虽有部分研究指出基层政府出于自身利益的考量会对上级政府的决策持暧昧态度，但也表示这并不是决定基层政府政策选择的最重要因素。但是现实却并非如此。我们会发现在上级压力和同级诱导等因素基本相同的同一省区内，不同基层政府的机构改革模式却并不同；同一基层政府在不同时期，机构设置也存在差别，影响基层政府决策的因素并非单一的。那么导致这些差别的具体因素是什么，基层政府行政决策究竟遵循怎样的行政逻辑，是当前研究亟待解决的问题。基于此，本文将选取已有研究中所关注的上级行政服从压力、同级政府诱导压力及基层政府自身理性等三方面因素，探讨基层政府机构改革选择背后所遵循的行政逻辑。
三、2013年以来基层食品药品监管体制改革的源流与分析
2013年来，我国食品药品监管领域一直存在着“食品药品统一权威监管”与“市场监管综合执法”两种源自中央政府，却又差异巨大的改革顶层设计，在监管思路上表现出综合监管和专业监管并存的特点。而同一时段，部分省级政府对于基层监管机构设置也缺乏相对明确的指引，基层政府所面临的信息条件较为模糊，各地所选取的机构设置模式各具特色、五花八门。在本轮机构改革以前，单就食品药品安全监管的机构名称而言，各地就存在“食品药品监督管理局”“市场监督管理局”“食品与市场监督管理局”等不同称谓；同一省内甚至同一地级市内，各县区的监管机构设置也不尽相同。
此前全国各省的食品药品监管模式虽然五花八门、各具特色，但总体上来说，都是由两大模式衍生出来的，即单列模式和综合模式。所谓单列模式，就是指从省到乡镇，每一级政府都设立独立的食品药品监管部门，专门负责食品药品监管事宜的监管模式；所谓综合模式，就是从省到乡镇，中间某几级政府不设独立的食品药品监管部门，而是将其监管职能与其他相关部门进行部分合并，由新合并的综合部门来负责食品药品监管事宜的监管模式。前述的“食品药品监督管理局”即为单列模式，该时段较多采用单列模式的省区主要包括北京、山东、河南、湖北、广西、甘肃等；前述的“市场监督管理局”“食品与市场监督管理局”等均为综合模式，主要出现在浙江、江苏、辽宁、安徽、贵州、宁夏、天津等省市。而梳理我国食品药品监管体制变革源流可以发现，以上的单列模式和综合模式，分别源自2013年国务院机构改革和2014年后的综合行政执法体制改革。
具体而言，倾向于专业监管的单列模式源自2013年的国务院机构改革。2013年3月，为克服原有分段监管的食品安全监管体制所存在的重复监管与监管盲点并存的缺陷，第十二届全国人大审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。随后，国务院发布《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》﹝国发（2013）18号文﹞，对省、市、县三级食品药品监管职能和机构整合提出了目标与具体要求。在中央政策的影响下，到2013年9月底，先后有17个省出台了省级食品药品机构的三定方案，而其他的省份仍然持观望态度。但是，随着督导力度的增加，至2014年5月，全国省级层面的机构改革基本完成；到2014年底，全国已有95%的地级市、80%左右的县选取了单列模式设置了独立的食品药品监督管理局。在改革初期，单列模式为我国基层食品药品监管体制改革的主导模式。
然而，在单列模式的食品药品监管机构改革推进的过程中，另一种倾向于综合监管的“市场监管综合执法”模式也同步发展起来。2013年12月，浙江省在监管职能和机构整合方面更进一步，出台《关于改革完善市县食品药品监管体制的意见》，提出在县级整合原食药监与工商部门职责，组建市场监督管理局，并划入原质监部门的食药监管职责。自2014年下半年起，安徽、福建等多个省份在市县层面启动了类似的食品药品监管体制改革。
以上“市场监管综合执法”模式的重要源流是2014年来中央所推动的综合行政执法改革。2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）出台，要求在市场监管领域整合执法资源，探索跨部门、跨行业综合执法机制，探索跨部门、跨区域执法联动机制，同时提出“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构”。而到2014年11月，十八届四中全会公报继续肯定了综合行政执法体制改革的大方向，并将综合执法范畴由城管、文化等扩展到食药监管、工商质监等更为广泛的监管领域。在中央一系列文件的要求和指导下，单列模式的食品药品监督管理局大面积减少，综合模式的市场监管综合执法在全国大范围铺开。到2016年5月，全国独立设置食品药品监管的县市已经锐减到40%；而到2017年底，全国有70%左右的县（市、区）和20%左右的地市都推行了市场监管综合执法改革。
在2018年3月的最新一版党和国家机构改革方案公布后，这种市场监管综合设置的模式最终在中央层面也开花结果，即将原国家食品药品监督管理总局的职责，原国家工商行政管理总局、国家质量技术监督检验检疫总局的职责，以及国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等的职责整合，成立集中统一的国家市场监督管理总局。到2018年11月底，全国31个省级市场监管局（厅）已全部挂牌成立。两年来，机构改革已由中央、省级层面向市、县、乡镇等基层全面延伸。虽然这一争论的最终结果是归为一统，但中间这一存在多种机构组合形式的过渡阶段却仍然值得研究，特别是为研究央地关系下的政府机构改革提供了一个十分难得的案例。
在2013年至2018年6年间的食品药品监管体制改革中，中央层面先后提出了“加强食品药品统一权威监管”与“加强市场监管综合执法”两种一定程度上相互冲突的改革要求。而彼时，中央和各省级政府并未对这两种改革方向做出相对明确的取舍指引，为基层监管体制改革提供了一定的制度空间，但这也导致了基层政府所面临的信息条件相对模糊。在此条件下，我国不同省区的基层政府各自选择了不同的改革方案，甚至同一省区内各基层政府的选择也存在差别。在彼时基层食品药品监管体制改革的浪潮中，究竟是何因素决定了各基层政府不同的行政抉择？在上述信息模糊条件下，基层政府的改革选择究竟遵循着什么样的政治逻辑？本文接下来将通过深入的案例分析对此进行探讨。
四、服从、跟风还是自定：基于两个典型案例的比较研究
经过研究设计的思考，考虑到东部发达地区和西部欠发达地区都不够具有代表性，我们决定选择中部地区省份作为调研地点，并决定就两种不同监管模式各选择一个县开展深入调研。经过对中部各县市食品药品监管体制的梳理，本文最终确定J省的Z县（综合模式）和H县（单列模式）作为深度调研的案例，两个县均属于中等经济发展区域，在该省和全国都属于比较典型的县。两县来自同一省区，所面临的政策环境大体相同，更加利于我们做出深入的分析，也利于我们排除其他相关因素的干扰，得出具有普遍代表性的研究结论。
（一）案例陈述：两县食品药品监管体制改革的基本情况
Z县是中部J省S市下辖的一个普通县，该县2015年的经济总量在J省109个县级单位中排名第38名，属于中等偏上的县。该县自2015年8月开始市场监管综合执法改革，整合原食安办、工商局、食药监局职能和人员，成立了Z县市场监督管理局，也就是惯常意义上所说的“二合一”（工商 食药监）综合监管模式，内设14个机构，同时下辖1个直属机构——反不正当竞争分局，5个派出机构——城区分局、B分局、C分局、D分局、E分局，6个所属事业单位——Z县市场监督综合执法大队、食品药品检验检测中心（挂药品不良反应监测中心牌子）、个体劳动者协会、私营企业协会、消费者协会、维修行业管理办公室。
另一案例为J省的H县，该县是J省C市下辖的一个普通县级市（为便于比较，文中用H县指代），该县2015年的经济总量在J省排名第28位，与Z县经济发展水平基本相同。改革之前，H县已于2009年建立了独立的食品药品监督管理局，负责药品、医疗器械安全监管及消费环节的食品安全监管。而至2015年4月，在其所属的C市首次提出开展食品药品监管体制改革之后，该县就整合原工商局、质检局和商务局的食品药品监管职能，在C市率先成立了新的食品药品监管局。新组建的H县食品药品监督管理局内设9个科室，下辖2个直属机构——酒类监管站和食品安全监察队，9个派出机构，包括副科级分局1个，股级所8个。
由以上案例陈述可知，Z县和H县来自同一个省份，经济发展水平也大致相同，食品药品监管体制改革的时间也基本相同（均为2015年），但两地在基层食品药品监管体制改革中却选择了两条明显不同的改革路径。Z县选择了市场监管局这一综合模式，在县级以下设置市场监管所；H县则选择了食品药品监管局的单列模式，在县级以下设置食品药品监管所。就两地改革时所面临的形势而言，两地所面临的来自上级政府的信息条件应当是基本相似的，那么究竟是何因素导致了两县走向了不同的改革方向？结合上文的文献分析，本文选取影响基层政府改革选择的“行政服从”“同级诱导”“自身理性”等三方面因素，对两县的食品药品监管体制改革进行进一步的动力学分析。
（二）Z县食品药品监管体制改革的动力学分析
Z县和H县在食品药品监管体制改革之时受到多重因素的综合影响。本部分和接下来一部分将结合调研资料还原Z县和H县机构改革时的各方面情况，探讨两县不同模式选择背后的行政逻辑。具体而言，Z县之所以最终选择市场监管局这一综合模式主要是受以下几方面因素影响。
一是行政服从。根据已有研究，基层政府行政机构设置的一个重要影响因素是上级政府部门的决策方案和压力。而考察Z县上级政府的政策文件可见，在J省发布《J省人民政府关于改革完善食品药品监督管理体制的实施意见》后，Z县所在的S市于2013年7月出台了《关于改革完善食品药品监督管理体制的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求市、县两级政府原则上按照中央与省级食品药品监管改革模式重新组建食品药品监督管理局，对原来食安办、食药监、工商和质监等的食药安全监管职能进行整合，对原多部门分段监管模式进行统一监管改革。而在上级政府的改革实践方面，S市参照J省食品药品监管改革模式，于2013年9月组建了S市食品药品监督管理局，承担全市食品生产、流通、餐饮服务等各环节的食品安全监管职责。由此可见，在Z县改革之前，其上级政府从政策文件至改革实践均将设立独立的食品药品监督管理局这一单列模式作为改革的选择模式加以确立和暗示。因此，从行政服从角度而言，Z县或许应当更加倾向于选择单列模式。
二是同级诱导。鉴于同级政府的政策选择对于各地方政府的政策选择具有一定的示范和诱导作用，本文进一步考察了案例县的同级政府压力。Z县所属的J省S市下辖8个区、11个县、2个县级市。而在Z县进行市场监管综合执法改革之前，S市已有X区（2014年9月）和C区（2015年7月）两个县区启动了市场监管综合执法改革。C区综合执法改革在减少监管环节、优化行政资源配置方面的优势先后得到央视等主流媒体的报道和肯定，在该市发挥了较强的示范引领作用。此后，包括Z县在内共5个区县同步启动了市场监督综合执法改革。而至2018年3月新一轮机构改革之前，J省109个县中仅有12个县实行单列模式，其余97个县均实行了综合模式，其中72个县实行二合一模式，25个县实行三合一模式。由此可见，单从同级跟风角度而言，Z县机构改革将倾向于选择综合模式。
三是理性自定。由以上两个角度的观察可知，行政服从和同级诱导两方面因素分别将Z县食品药品监管体制指向了两种不同的模式，那么是何因素最终导致Z县选择了市场监督综合执法这一综合模式？本文进一步考察了Z县改革之时的现实情况：随着食药安全地方负总责、“四个最严”“四有两责”的提出，食品药品安全成为基层政府重要的绩效考核指标，Z县和全国大多数县一样在食品药品安全方面存在较大压力，一般而言，单列模式的统一权威监管在保障食药安全方面更有优势。然而，该县所面临的编制约束却在一定程度上限制了其选择单列模式：改革之时，Z县公务员编制已严重超标，在不增编的条件下，要大幅增加该县食品药品监管部门的编制几乎不可能，也不可能按S市的要求在基层配置3—5名食品药品监管的专职人员，单列模式一时难以推进。而彼时适逢国务院提出综合行政执法改革，而这一新的改革方案则可在不大幅增加编制的情况下实现食药监管基层全覆盖，这为该县的改革困境提供了新的出路。而至2015年8月Z县进行食品药品监管体制调整时，周边乃至全国很多市县都已成功实践了这一新兴的改革模式，此时采用综合模式的风险较小。此外，Z县食药企业较少，监管压力相对较轻，选择综合模式风险并不大。该县对于本县理性判断的逻辑为前文的上级行政服从和同级压力所造成的进退维谷的困境提供了出路。最终，Z县在考虑前述各方面因素基础上，基于对本地监管绩效、编制约束、风险现状等因素的理性判断而放弃了单列模式，转而采用综合模式设置了市场监管局。
（三）H县食品药品监管体制改革的动力学分析
与Z县相比，H县改革时所面临的情况则存在一定的不同。
一是行政服从。2015年4月，H县所在的C市出台《政府职能转变和机构改革方案》，指出市（州）、县（市、区）政府原则上参照省级食药局的模式组建本级的食品药品监督管理局。随后，C市于2015年6月开始在市级层面整合食品安全监管和药品管理职能，组建了单列的C市食品药品监督管理局，并要求各县（市、区）应于当年7月前完成食品药品监管体制改革任务。虽然此时综合执法改革已在C市同步展开，但C市在市级层面将改革主要控制在城市管理领域，成立城市管理综合执法局，而未将食品药品安全监管职能整合进综合执法中。因此，在H县改革之时，就上级政府的政策要求和改革实践而言，其上级各层政府均将维持独立的食品药品监管机构这一单列模式作为食品药品监管体制改革的示范方案，这一点与Z县存在一定的一致性。
二是同级诱导。H县所在的C市下辖2个区、10个县和4个县级市。至2015年H县进行食品药品监管体制改革之时，国务院推行的综合执法改革在县级层面大规模展开，虽然H县所在的J省和C市均未明确要求将食品药品监管整合进综合执法，但C市大部分区县均在食品药品监管体制改革的同时进一步开展了综合执法改革。至2015年7月，C市下辖16个县级政府中共有10个县（市、区）按照市场监管大部制思路整合组建了市场监督管理局，其中Q县等6县（市）实行“二合一”模式，X区等4个区（县）实行“三合一”模式。因而，就同级政府的诱导压力而言，H县所在地级市的大部分县区均选择了市场监管综合执法的综合模式，而正如上文所言，综合模式在全省范围内都占据绝对优势比重，这对H县的食品药品监管体制改革自然不可避免地会造成强大的同级诱导压力。
三是理性自定。由以上分析不难发现，在行政服从压力和同级诱导压力方面，H县与Z县存在一定的相似性，那么为何H县会选择和Z县迥异的“食药局”模式呢？对该县改革时所面临的具体情境的考察或许可以回答这一问题。调研发现，虽然编制约束压力在H县同样存在，但是在改革之初该县就编制问题就已做出了统一部署。改革之前，C市出台《县（市、区）控编减编方案》，要求各县（市、区）在严控编制总数的基础上盘活存量、优化结构、统一划转，在这一方案的指引下，H县果断采取了从其他部门划转富余编制和编制向基层下斜的方式来充实基层监管力量，使食品药品基层监管得到了保障。而在食药安全风险方面，对比其他县市，H县食药企业相对较多，食药产业产值比重相对较大，特色小吃“驴肉火烧”全国闻名，食品安全系统性风险整体较高。此外，该县此前也曾因食品药品安全问题而被问责，食品药品安全成为该县领导历年来高度关心的事项，该县具有建立统一集中的食品药品安全监管的强烈意愿。在综合考虑编制现状及食药安全风险等因素后，H县最终放弃了周边地区所普遍采用的“市场所”综合模式，维持并强化了“食药所”的单列模式。
五、服从、跟风还是自定：两县食药监管体制选择的行政逻辑
由以上的案例分析可知，行政服从、同级诱导和自身的理性自定等三方面因素均影响着Z县和H县的机构改革选择，两县的机构改革选择具有行政服从、同级跟风以及自身理性判断的综合特征（具体见表1）。
作为来自同一个省份、改革时间基本相同的两个县，就行政服从和同级诱导这两方面逻辑而言，Z县和H县具有较大的相似性，这与本文之前的假设基本一致。具体而言，就行政服从而言，两县的上级政府改革时均选取了食品药品监督管理局这一单列模式，成为下级政府参照的示范模式；同时两县上级政府也都曾制定了政策性文件推动组建单列的食品药品监管局（C市更是对各县区改革时间进度做出了明确要求，就此而言H县所面临的上级压力相对更大）。而从同级诱导来看，至2015年两县机构改革之时，基于大部制逻辑的综合行政执法改革在两县的同级政府中均已大面积铺开，实行并维持单列模式的上级压力因综合执法改革要求的稀释而有一定的减弱，来自同级政府成立“市场局”的诱导加强。因此，单从同级诱导而言，两县食品药品监管体制应更倾向于综合模式。行政服从和同级诱导这两方面逻辑将改革选择指向了不同的路径。
进一步的案例分析显示，在面对服从和诱导跟风这两方面相互冲突的行政逻辑之时，两县对于本县实际的理性考量最终占据了主导地位。随着食品药品安全地方负总责、“四个最严”“四有两责”的提出，食品药品安全成为各地方政府的重点关注对象，各级地方政府对于本地食品药品安全监管绩效的关切度均较高，这一点上两县具有一致性。但访谈发现，两县在编制约束和食药安全风险现状方面却存在较大的差别。Z县因严重的编制约束压力而较难实现基层食药监管的覆盖，同时该县食药安全风险相对较小，从理性判断来看，市场监管综合执法模式为该县的理想选择。而H县食药产业比值较大，安全风险相对较高，必须通过统一权威的监管保障食药安全；而该县在编制上的统筹安排又一定程度上缓解了单列所面临的编制压力。
在上述两县改革之时，单列模式和综合模式在两县周边各地均得到了大量探索，而两县的上级政府也未对改革进一步做出清晰指引或要求，这为两县的自由裁量提供了制度空间，也为两县各自的理性判断提供了良好条件。机构设置作为各级政府的事权，即使上级政府对于改革有一定的指引，但也并非强制性的。最终，两县对于自身行政工作绩效、风险与编制约束的理性判断超越了对于上级服从和同级压力的考虑，基于自身的理性自定选择了相应的改革方案。
如图1所示，在两县的食品药品监管体制改革之始，两县既需要面对来自上级政府专业监管的改革要求，也需面对周边同级政府不同改革选择的示范压力；而此时，上级政府对于选择何种模式实际上缺乏明确的具体指引，基层政府所面临的信息条件相对模糊。在这样一种模糊信息条件下，基层政府在选择行政机构设置模式时实际上遵循着上级服从、同级跟风和自身理性等多重行政逻辑。而进一步分析发现，在这些行政逻辑中占主导的乃是基层政府自身的理性自定：基层政府做出选择最为重要的动力是其对于自身行政工作绩效、风险现状与编制约束的理性判断，而服从和跟风这两种逻辑都是从属于这一主导逻辑而发挥作用的。
六、研究发现及解释：如何运用行政修辞达致有限理性
由上文分析可知，地方政府在行政机构改革之时均会基于自身理性判断而最终选择适合自身的改革方案，但是无论理论研究和实践经验均表明，来自上级政府的服从压力和来自同级政府的诱导压力都是地方政府所无法回避的现实，地方政府必须对自身的行为选择做出合理性论证，以回应公众关切。
在笔者走访Z县时，当问及为何会选择综合模式以及在此模式下如何确保食品药品安全监管的专业性与统一权威时，该县工作人员主要是从以下两个角度进行自我辩护。一方面，对于该县的改革选择，该县工作人员主要强调该县的改革“是按照中央简政放权和综合执法改革的要求来进行，是符合上级政府政策要求和改革趋势的”；而对于我们所关注的监管专业性问题，被访谈者则选择忽视而不回答。另一方面，被访者倾向于选择性运用综合执法改革的效果来论证其合理性。该县被访谈者主要表示采取综合模式后，工商、质检中食药监管人员的加入在很大程度上“充实了监管力量”，基层监管资源大大增加，基层的5个分局已覆盖该县全部的16个乡镇，并表示这是在现有编制约束下“单列模式所无法实现的”。在监管效果方面，被访谈者表示机构合并后抽检的“频次大大上升”，机构合并将机构间的沟通转换为部门间的交流，“大大提升了监管效率”“企业和消费者的满意度也得到明显提升”。
与Z县相比，在解释为何会选择单列模式及单列模式如何回应上级政府的市场监管综合执法改革的要求时，H县主要通过以下几方面进行解释。对于为何未采取市场监管综合执法改革，该县表示综合执法的前提应当是“职能相近”，食品药品安全监管相对而言专业性要求较高，担心将食品药品安全监管纳入综合监管后可能会降低食品药品安全监管的专业性，因而该县放弃了综合模式；同时也强调该县的改革在政策方面符合中央建设统一权威监管机构的要求，有其政策合法性。对于改革后监管绩效，一方面，被访谈者表示保持食品药品监管的独立有利于加强地方政府对于食品药品安全监管的重视程度，单列模式上下同构也有利于保持上下级监管部门对接通畅；另一方面，被访者通过列举改革前后的监管数据指出，机构改革后H县的食品药品监管频率得到有效提升，违法案件的查处率也大大提高，食品药品安全形势大为好转，因而认为改革后的监管效能得到了提升。
综观Z县和H县两地的自我辩护，我们可以发现，虽然两地论证的侧重点有所不同，但他们的论证策略却有明显的相似性。具体而言，两县的共同策略可以概括为“片面的行政修辞”和“选择性的绩效论证”。在行政修辞方面，在面对食品药品专业权威监管和市场监管综合执法改革两个来自上级政府相互冲突的改革要求时，两县均倾向于选择性地对上级政府文件要求进行单向度解释：Z县倾向于表明该县综合模式符合中央简政放权和综合执法改革的要求和趋势，利于加强基层监管力量；H县则倾向于强调单列模式遵循中央加强食品药品统一权威监管的要求，利于加强监管的专业性和权威性。在绩效论证方面，两县机构改革后食品药品安全现状的确均得到一定程度的改善，但是Z县主要倾向于从“基层监管力量加强”“监管抽查频次增加”等能反映综合监管优势的角度进行论证，H县则从“基层监管专业性提升”“监管协调更加通畅”等角度进行分析，也意在表明单列模式提升了该县食品药品监管的绩效。
两县的行政辩护虽然有明显的策略性，但也有其合理性。在本文研究的食品药品监管机构改革中，两县基于自身的理性判断综合上级行政压力和同级诱导压力，做出了符合本地实际的改革选择。但是上级服从、同级跟风和自身理性自定等逻辑间的矛盾依旧存在。地方政府通过片面的行政修辞和选择性的绩效论证说明自身的选择符合上级政府的政策要求，也符合改革趋势，以此回应上级压力和同级诱导，使这三方面逻辑实现形式上的统一。
七、结论及政策建议
本文通过我国中部同一省内两个县的食品药品监管体制改革的案例分析，探讨了基层政府机构改革选择的行政逻辑。研究得出，在我国推动的食品药品监管体制改革中，基层政府的改革选择具有行政服从、同级诱导及自身理性判断的多重逻辑；而在这三种行政逻辑中占据主导地位的乃是地方政府对于自身行政工作绩效、风险现状与编制约束的理性判断，地方政府在综合上级服从压力和同级诱导压力的基础上，最终会基于自身的理性判断做出符合本地实际的改革选择。同时，本文也发现，案例中的信息模糊条件在我国公共行政领域是较常出现的情况，这为基层政府的行政决策预留了一定的制度空间，在保持总体稳定的基础上可以充分推动地方政府进行一定程度的探索。但是，由于缺乏明确统一的政策指引，也一定程度上导致了基层政府改革和决策混乱状态的出现。2018年3月，国务院机构改革方案发布，为多年来的综合监管与专业监管争论提供了来自中央层面的解决方案，同时也依旧为基层改革留出了一定的空间。
2018年11月，全国各省级市场监管局全部挂牌，标志着机构改革由中央、省级层面向市、县、乡镇等基层全面延伸。2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议指出机构改革“真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做”。在中国这样一个地区差异巨大的国家，必须科学把握基层政府在机构改革和监管执行中的行政逻辑。基于以上的研究，本文提出如下四方面建议。
第一，中央政府在机构改革方案制定时应当就地方政府的“规定动作”和“自选动作”做出明确区分。针对我国目前发展不平衡不充分的问题，党和国家机构改革既规定了地方政府的“规定动作”，又允许其有“自选动作”，允许地方在规定限额内因地制宜地设置组织机构和配置相关职能。对于此后的地方政府机构改革，中央层面应当对“规定动作”和“自选动作”做出明确区分，使地方政府明白哪些改革措施是中央政府要求必须完成的，哪些改革措施和机构设置是地方政府可以根据本地实际因地制宜而自由选择的，只有如此，才能既保证国家法制统一、政令统一，又确保因地制宜，突出地方特色。
第二，就省级层面而言，在追求本省区改革选择一致性的同时，应当加强沟通协调。建议各省级政府在今后的机构改革中，应根据本省的经济社会特点和工作需要对于本省区内的机构改革做出统一的改革方案设计，理顺部门职责关系，避免政出多门、条块分割，推进本省区机构设置的整体化、系统化。在此基础上，也应加强政策和改革意图的宣贯，通过政策文件、联席会议等沟通机制，将省级政府机构改革方案设计的意图有效、准确地传达给各基层政府，避免各基层政府在信息模糊条件下进行摸索，规避基层政府进行选择性的绩效论证。
第三，应当充分考量地方实情，赋予省级及以下地方政府在食品药品安全监管领域更多的自主权力。党的十九大明确提出了“赋予省级及以下机构更多的自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。因此无论是在机构改革中，还是在日常监管工作中，应充分考量地方实情，在监管权责下放的同时赋予地方充分的自主权，鼓励地方政府用好监管权力，依据本地实际创新食品药品安全监管方式。
第四，在大市场综合监管的新形势下，基层食品药品安全监管工作需要发挥好中央和地方两个方面的积极性。一方面，中央政府以及国家市场监管总局需要发布全国范围内的基层市场监管所的建设指导标准，特别是针对食品药品安全监管工作的资源投入和配备需要有一个原则性的框架；另一方面涉及基层监管所的监管资源投入和设置方式，原则上都应当尊重地方政府的决定和做法，支持和鼓励地方政府结合自身情况在食品药品安全监管工作方面开展探索和创新，只有这样才能保障食品药品安全地方政府负总责的真正落实。
以上文章原载于《学术研究》2021年第1期，文章不代表《学术研究》立场。
联系客服
