陈立新等与南通市崇川区住房和建设环境保护局等许可上诉案

【全文】	【法宝引证码】 CLI.C.1911148

陈立新等与南通市崇川区住房和建设环境保护局等许可上诉案

江苏省南通市中级人民法院
行政判决书

(2012)通中行终字第0052号

　　上诉人（原审原告）陈立新。
　　上诉人（原审原告）江智。
　　两上诉人委托代理人孙源，江苏平帆律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和建设环境保护局。
　　法定代表人丁静华，局长。
　　委托代理人俞生，南通市崇川区住房和建设环境保护局副局长。
　　委托代理人顾艳霞，江苏山水律师事务所律师。
　　被上诉人（原审第三人）杨广增。
　　上诉人陈立新、江智因环保行政许可一案，不服南通市崇川区人民法院（2011）崇行初字第0042号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年3月18日立案受理后依法组成合议庭，于2012年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人陈立新、江智及其委托代理人孙源，被上诉人南通市崇川区住房和建设环境保护局（以下简称崇川建环局）委托代理人俞生、顾艳霞，被上诉人杨广增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原审法院经审理查明，2010年5月4日，杨广增以崇川濠畔浴场前身崇川龙门浴城已通过环评审批为由申请对崇川濠畔浴场洗浴项目进行建设项目竣工环境保护验收。2010年5月4日，崇川建环局向项目周边居民发出2010[听证]1号《环境保护行政许可听证告知书》。2010年5月24日，崇川建环局向申请人和相关利害关系人发出2010[听证通知]1号《环境保护行政许可听证通知书》。2010年5月31日，崇川建环局对该申请事项举行了听证。2010年7月29日，崇川建环局作出《关于环保行政许可相关事项的回复》，认为“对照通过环保审批的崇川龙门浴城，崇川濠畔浴场经营规模发生重大变化，不具备验收条件，应当重新报批环评文件。”2010年8月24日，杨广增申请对崇川濠畔浴场洗浴项目进行环境保护审批。2010年11月3日，崇川建环局向项目周边居民发出2010[听证]4号《环境保护行政许可听证告知书》。2010年11月15日，崇川建环局向申请人和相关利害关系人发出2010[听证通知]2号《环境保护行政许可听证通知书》。2010年11月23日，崇川建环局对该申请事项举行了听证。2010年12月9日，崇川建环局作出崇环表复[2010]39号《关于<南通市崇川区濠畔温泉浴场洗浴项目环境影响报告表>的批复》，同意崇川濠畔浴场洗浴项目在南通市崇川区百花南苑30幢101商业店面内按申报内容建设。陈立新、江智认为崇川建环局的行政许可违法，许可项目产生的噪声等污染严重影响了其合法权益，于2011年8月3日向法院提起诉讼。
　　原审法院认为，崇川建环局作为南通市崇川区范围内的环境保护行政主管部门，负责审批辖区内建设项目的环境影响评价文件。崇川建环局许可的崇川濠畔浴场洗浴项目与陈立新、江智住宅相邻，陈立新、江智与被诉具体行政行为之间存在利害关系，具备本案的原告主体资格。根据当事人的诉辩意见，一审争议焦点为：一、崇川建环局作出的批复是否违反《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款的规定；二、崇川建环局作出的批复与百花苑新村《建设项目环境影响报告表》是否冲突；三、崇川建环局作出的批复程序是否合法。
　　从实体上看，崇川濠畔浴场洗浴项目所用房屋为百花南苑30幢底层室，根据房屋所有权权属证明单记载，该房屋设计用途为商业。而陈立新、江智提供的建设工程规划许可证、规划总平面图等材料表明百花南苑30幢底层室在规划设计时南侧为商店、北侧为车库。原审法院认为，房屋的性质应以房管部门的权属登记为准，房屋的规划设计用途在项目建设过程中是有可能发生变化的，故百花南苑30幢底层室应为临街、临路的商业用房。根据《城市居住区规划设计规范》GB50180—93中对城市居住区、居住小区的定义，城市居住区的居住人口规模为30000—50000人，居住小区的居住人口规模为7080—15000人。而百花南苑30幢底层室所在和平桥街道百花苑社区出具的证明表明百花南苑居住人口为1320人，显然百花南苑既没有达到城市居住区也没有达到居住小区的人口规模。因此，在百花南苑30幢底层室开设浴场并不适用《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款关于在城市居住区、居住小区内新建公共服务设施的规定。且百花南苑30幢底层室在开设崇川濠畔浴场前，早已作为经营场所用于开设崇川龙门浴城、足浴城等项目，属于临街、临路已用作经营场所的房屋。由《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第三款的规定：“在城市居住区、居住小区内已建的公共服务设施以及临街、临路的房屋已经用作经营场所的，产生的环境噪声应当符合所在区域的环境噪声排放标准。”可知，百花南苑30幢底层室作为临街、临路已经用作经营场所的房屋，可以继续作为经营场所，但产生的环境噪声必须符合所在区域的环境噪声排放标准。至于陈立新、江智诉称崇川建环局作出的批复与百花苑新村《建设项目环境影响报告表》中关于“小区内不得设置产生污染（废水、废气和噪声等）的商业项目”的环保部门审批意见冲突。原审法院认为，崇川濠畔浴场洗浴项目环境影响报告表已表明，崇川濠畔浴场水环境、声环境影响均控制在标准范围内，无废气产生，不产生固废环境影响，即该项目不会超标产生污染。因此，崇川建环局作出的批复并不与百花苑新村《建设项目环境影响报告表》中环保部门审批意见相冲突。陈立新、江智还诉称，2009年5月8日崇川环境监察大队《现场监察记录》表明该项目当时已经开工，并于当年的12月完工，而环评申报应当是在项目建设前进行，只有通过了环评审批才能进行建设，崇川建环局不但没有对该项目进行行政处罚，还违法为该项目补办了行政许可。原审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”可见，我国现行法律、法规并未禁止环境保护行政主管部门在项目开工后补办手续。因此，崇川区环境监察大队在发现崇川濠畔浴场未依法报批建设项目环境影响评价文件就进行建设后，依法责令该项目停止装修，并补办相关手续，崇川建环局也在其后对崇川濠畔浴场洗浴项目环境影响评价文件进行审批并作出了行政许可，崇川建环局为崇川濠畔浴场洗浴项目补办行政许可并不违法。至于陈立新、江智提出的崇川建环局未对崇川濠畔浴场洗浴项目未报批环评文件就擅自开工建设的行为进行行政处罚的诉称，则不属于本案的审理范围。
　　从程序上看，陈立新、江智诉称崇川建环局为同一建设项目举行了两次听证，程序上违法。原审法院认为，由认定的案件事实可知，崇川建环局举行的第一次听证是崇川濠畔浴场洗浴项目以原崇川龙门浴城已通过环评审批为由申请建设项目竣工环境保护验收，第二次听证是验收被拒后，杨广增申请对新的环境影响报告表进行审批，两次听证分别针对的是不同的行政许可事项，并非如陈立新、江智所称为同一建设项目举行了两次听证。另陈立新、江智诉称崇川建环局在许可中未按照《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十条第二款的规定，附具对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。原审法院认为，崇川建环局作为地方环境保护部门，应当遵守原国家环境保护总局发布的《环境保护行政许可听证暂行办法》，在许可决定中附具对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。崇川建环局辩称批复中关于“根据2010年11月23日听证会意见和环评结论，经局项目审查委员会研究决定……”的表述，就是对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。原审法院认为，该表述并不是对听证会主要观点采纳或者不采纳作出相应的说明。因此，崇川建环局作出的批复未附具对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明，存在一定的瑕疵。但该瑕疵并不影响崇川豪畔浴场洗浴项目获得环评审批这一结果，崇川建环局在今后的环境保护行政许可中应对此予以纠正。
　　综上所述，对陈立新、江智要求撤销崇川建环局作出的崇环表复[2010]39号《关于<南通市崇川区濠畔温泉浴场洗浴项目环境影响报告表>的批复》的诉讼请求，法院不予支持。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈立新、江智的诉讼请求。
　　陈立新、江智不服向本院提起上诉称，一审认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。《百花南苑详细规划设计》证明百花南苑为居住小区，一审依据《城市居住区规划设计规范》GB50180-93、居委会证明认定百花南苑未达到居住小区人口规模、否定百花南苑为居住小区错误。房管部门权属登记认定行政许可涉及的百花南苑30幢底层房屋为商业用房与事实不符合，百花南苑建设工程规划许可证等表明百花南苑30幢底层房屋在规划设计时南侧为商店、北侧为车库。被诉具体行政行为程序违法，且违反了《江苏省环境噪声污染条例》第十五条第二款的规定。
　　被上诉人崇川建环局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。《江苏省环境噪声污染条例》第十五条第二款系针对城市居住区、居住小区内新建按照规划设计要求配套的公共服务设施行为；对于公共服务设施已建设完成、临街、临路已用作经营场所的房屋，应适用第三款的规定，不适用第二款的规定。本案中建设项目不属于公共服务设施，且在《江苏省环境噪声污染条例》施行之前，案涉房屋就用于洗浴项目并通过了环评，属于临街、临路已用作经营场所的商业房屋，符合《江苏省环境噪声污染条例》第十五条第三款规定的情形。现南通市普遍存在商住两用的楼盘，底楼是商业用房，楼上是居民住宅，底楼是商业用房已作为一些娱乐、餐饮、茶座等经营场所，如适用条例第十五条第二款规定的“与相邻最近的居民住宅边界的直线距离不得小于三十米”限制条件，势必给南通市的经济、社会带来不稳定的因素。
　　被上诉人杨广增未提供书面答辩意见。
　　陈立新、江智提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
　　本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
　　二审另查明，根据南通市房产管理局出具的“公共场所房屋安全鉴定登记证”，崇川濠畔浴场洗浴项目租用房屋建于2002年，主体结构基本完好，根据《危险房屋鉴定标准》进行评定，该房屋为A级，即结构承载力能够满足正常使用要求，未发生危险点，结构安全，作为浴室使用能够满足安全和使用功能要求。
　　本案争议焦点为：一、崇川建环局是否具有对本区域内建设项目的环境影响评价文件进行审批的法定职责；二、崇川建环局对案涉项目环境影响评价文件作出的批复是否符合相关法律规定；三、崇川建环局作出的批复是否违反《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款的规定。
　　一、关于崇川建环局是否具有对本区域内建设项目的环境影响评价文件进行审批的法定职责的问题。
　　本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”《建设项目环境保护管理条例》第十条规定：“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”根据上述规定，被上诉人崇川建环局作为环境保护行政主管部门，具有对本区域内建设项目的环境影响评价文件进行审批的法定职责。
　　二、关于崇川建环局对案涉项目环境影响评价文件作出的批复是否符合相关法律规定的问题。
　　本院认为，（一）根据专业环评机构出具的“崇川濠畔浴场洗浴项目环境影响报告表”，该项目的水环境影响、声环境影响等可控制在标准范围内，无废气产生，不产生固废环境影响，不会超标产生污染。（二）崇川建环局作出的批复与百花苑新村《建设项目环境影响报告表》的内容不存在冲突。理由为：百花苑新村《建设项目环境影响报告表》5.2.6规定“小区内不得设置产生污染（废水、废气和噪声等）的商业项目。若要设置，必须经环保部门批准，并先作专项环境影响评价。”崇川濠畔浴场洗浴项目位于临街、临路已被用作经营场所的房屋内，该项目经专项环境影响评价不会超标产生污染，环保部门亦作出批复。（三）《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”崇川濠畔浴场洗浴项目的环境评价总结论为：“拟建项目选址符合城市总体规范，与周边环境能够相容，项目平面布置基本合理，从环保角度，该项目在拟建地的建设是可能的。”在申请人的申请符合法定条件的情况下，崇川建环局作出批复符合《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等相关法律、条例的规定。
　　三、关于崇川建环局作出的批复是否违反《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款的规定的问题。
　　本院认为，（一）《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款规定：“在城市居住区、居住小区内新建按照规划设计要求配套的可能产生环境噪声污染的生活、消费、娱乐等公共服务设施，与相邻最近的居民住宅边界的直线距离不得小于三十米。”该款适用的前提条件是“在城市居住区、居住小区内新建按照规划设计要求配套的公共服务设施”，本案中并无证据证明崇川濠畔浴场洗浴项目属于“居住小区内新建按规划设计要求配套的公共服务设施”。（二）该项目建设的地点位于临街、临路已用作经营场所的房屋内，房屋建于2002年，而《江苏省环境噪声污染防治条例》于2006年3月1日实行，对于条例实行之前已建公共服务设施、以及临街、临路的房屋已经用作经营场所的，要求按照第十五条第二款的规定“……与相邻最近的居民住宅边界的直线距离不得小于三十米”并不可行。（三）《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第三款规定：“在城市居住区、居住小区内已建的公共服务设施以及临街、临路的房屋已经用作经营场所的，产生的环境噪声应当符合所在区域的环境噪声排放标准。不符合规定标准的，由县级以上地方人民政府或者其授权的环境保护行政主管部门责令限期治理。”百花南苑30幢底层属临街、临路已用作经营场所的房屋，该房屋在《江苏省环境噪声污染防治条例》实行之前曾作为崇川龙门浴城项目的经营用房，而崇川濠畔浴场洗浴项目仅是对百花南苑30幢底层作为经营场所的后续使用行为。根据《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第三款规定的精神，对于临街、临路的房屋已经用作经营场所的，仍可继续作为经营场所。（四）批复的内容除包括同意案涉项目按申报内容建设以外，还明确规定了建设单位承担的落实环评对策建议、做好污染防治工作、违反规定的后果，以及环保竣工验收合格后方可正式对外营业等，该批复兼顾了周边居民的利益。因此，崇川建环局作出的批复不违反《江苏省环境噪声污染防治条例》第十五条第二款的规定。
　　此外，根据《环境保护行政许可听证暂行办法》的有关规定，崇川建环局应在许可决定中附具对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明。本案中，崇川建环局作出的批复未附具对听证会主要观点采纳或者不采纳的说明，存在一定的瑕疵。但是，该瑕疵不影响被诉具体行政行为的结果，一审法院要求崇川建环局在今后的环境保护行政许可中，予以纠正，本院亦表示赞同。
　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　本判决为终审判决。

审 判 长 王锡明
代理审判员 顾春晖
代理审判员 郁 娟
二Ｏ一二年五月十一日
书 记 员 张祺炜

附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……