德国长期照护保险制度研究及其启示

　　20世纪70年代中期到90年代，德国用于老年人长期照护的支出费用增长了3倍，地方政府的支出由1970年的2%上升到1990年的5%［7］。恰在此时，德国在经历了20世纪80年代的空前繁荣后出现了经济危机。由于两德的统一所需要的巨大支出，高失业率（西德接近12%的失业率以及前东德18%的失业率），自20世纪80年代的经济全球化所带来的经济压力，东欧剧变后所带来的大量移民与难民的涌入，老龄化的日趋严重，都使得德国在90年代的社会福利支出激增，不得不出台新的措施［8］。因此，德国能够在经济危机的时刻改革、发展扩大社会保险体制，再加上长期照护保险这一险种，究其根本原因，主要是迫于财政压力。
　　3. 德国的财政体制与政治体制是颁布长期照护保险的必要条件。除了财政上的压力，德国的财政体制和政治体制的特点，也为德国发展长期照护提供了有机土壤。德国实行联邦共和制，全国分为16个州(Lander)。德国政治体制的特征是联邦政府和州政府共享决策权，这使得州政府能够积极地参与政治决策，当负责社会救助的地方政府的财政压力过大时，他们能够参与政治决策，从而影响政策的决定。由于德国的财政体制是具有共享税收收入的财政联邦主义体制，在这种体制下，州政府与地方政府收税的权力很小，州政府依靠联邦政府的补助资金。联邦与州政府是通过从联邦政府到向州政府的垂直转移，财政雄厚的州向财源匮乏的州进行水平转移，来实现对各地区的资源平等分配。这种体制导致了一些次级政府面对的负担最终会影响其它地区，因而几个地方政府的问题会自然的变成所有地方政府的问题，鼓励集体反应促使政府对于预算资源的份额进行谈判来解决问题。一方面财政体制的特点和政府间的关系使地方政府在面对巨大的财政压力时能够作出共同的反应；另一方面，德国的这种税收方式和资源平等分配的体制也使联邦政府很难将负担转移给州和地方政府。由于社会保险计划是可以由政府间的资源共担，政府通常会扩大社会保险计划［9］，这也是为何与德国有一样启动长期照护保险体制意图的美国在改革上失败的原因［10］。

4. 德国实施社会保险的理念是颁布长期照护保险法的润滑剂。Alber 与Schoelkopf (1999)曾经指出德国之所以采用社会保险模式是与德国社会连带责任(principle of solidarity )的文化观念相一致的［11］。德国的社会连带责任的社会保险原则，即规定社会成员应该通过集体行动充分地提供彼此的福利，已经在已实施的医疗、意外、养老、失业保险中根深蒂固。由于人类寿命的延长和社会结构变迁所带来的老年人的长期照护风险经常使老年人的资产耗尽，而这种贫困的诱因与德国的共担风险原则是背道而驰的。德国历来是属于以家庭为导向的福利国家，在德国的长期照护保险政策中有着明显的鼓励居家照护倾向，这也与德国传统的以家庭为导向的社会保险原则有着密切关系。
　　直至20世纪90年代，德国的老人主要是由女性家属照顾——妻子，女儿或者儿媳，这不仅反映了德国对社会照护分担责任的性别规范和观念，也反映了家庭与社会的劳动分工。德国的“补助原则”起源于罗马天主教的道德观，已经在德国的社会法律中根深蒂固。这一原则的特点使政府对于德国的社会照护只起到指导性的作用，将社会照护的供给首先归于家庭。如果家庭或社区不能满足需求，政府或者非营利组织才会介入，但是还是需要家庭承担一部分的责任［12］，而这也是社会保险制度能够达到的预期目标。
　　
　　二、德国长期照护保险体制
　　
　　为了应对预期的长期照护服务的迅猛增长，德国于1995年颁布了长期照护保险体制，并于1996年7月全面实行。这一体制包括两方面，一是公共长期照护保险，覆盖了德国90%的人口，截止至2006年1月参加公共长期照护保险的人数约为70 310 000人；二是私人长期照护保险，覆盖了其余的人口，即9 100 000人，因而在德国包括老年人在内的大约82 000 000的所有德国人都被涵盖在长期照护保险体制之内，抵御慢性疾病所带来的风险［13］。由公共长期照护保险所提供的补助和服务是没有区别的。

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