农民工离城市“居住权”有多远？

文  赵晔琴
“曹家村要拆了”，从我第一次踏入这个位于上海苏州河边的棚户区时，这样的传言就已经在小区里弥漫开了。居民们为此兴奋不已，而相比之下，居住其中的数千外来务工者却惴惴不安。  “我们这种做生意的人又脏，东西又多，公房根本不肯租给我们，曹家村这样的棚户区很适合我们，这里要是拆了，我们只好再想办法了。”
有调查显示，一半以上的农民工设想未来在城市发展、定居，而从目前的情况来看，他们在城市的居住状况不容乐观，特别是在城市改造过程中不断受到驱赶和边缘化，使得他们在城市中居无定所。
如何保证民工的城市“居住权”，这是我们不得不面对的一个社会问题。“动迁让我们居无定所”
位于上海北苏州河路段的曹家村是解放前就形成的一个棚户简屋区，也是目前上海旧城改造中少数几个保留较为完整的棚户区。这里环境脏乱，缺乏卫生设施。根据居委会提供的资料，截止2005年末，曹家村共有住户近5000户，其中包括3000多名来自全国各地的打工者。面对即将到来的动拆迁，他们显得有些无奈。
安徽籍民工周某在上海打工已经15年了，对他来说，搬家早已是家常便饭。  “我原来也在附近的几个棚户区里借房子，情况都和曹家村差不多。我们就是被赶来赶去的．一个地方拆迁了，就被赶到另一个地方。我印象中差不多搬了四个地方，每次都是因为动拆迁……到曹家村这里也就差不多最近两三年的事情，现在这附近只剩下曹家村没有拆了。每次都是走一步看一步，没有办法的事情”，说起拆迁，老周皱皱眉头。
对此，居委会的一个干部这样解释说：  “农民工流动性太大了，他们不可能长期定居在一个地方的，所以我们没有义务为他们提供服务。一旦这里动迁，他们就会被赶走，除非是那些和本地人结婚的，或者在这里有房产权的外地人，国家才会根据政策相应地给予照顾，否则，国家是不会管的。”
从上海中心城区的情况来看，外来人员的居住形成了大分散、小集中的格局，以租赁居住为主，居住条件很差。据调查，约有73.5%的外来人员租赁房屋住居，其次为居住宿舍、工棚(18.7%)，二者合计约占92.2%。而这些外来人员相对集中的城郊结合部和位于中心城区的棚户区正是目前上海旧城改造的重中之重。因为“没有城市户口”、  “没有房产权”，农民工往往被排除在动拆迁的安置群体之外。谁来保证农民工的居住问题？
作为全国首个实行居住证制度的城市，2002年上海制定了（（居住证制度》，其开放对象是境内外的“引进人才”。这一制度实施以后，在社会和学界引起不少争议。为了体现社会公正原则，保障“外来人员”权益，2004年10月，政府对这项实施了两年多的制度进行了重大调整，将居住证的适用人群从“引进人才”扩大到了“在上海本市居住的非本市户籍的境内人员”，而持有居住证的外来人员将享有更多的“市民待遇”。但是，这个规定将“非本市户籍的境内人员”限定为“在上海具有稳定职业和稳定住所”，是指签有半年以上劳动聘用合同或办理了工商执照，同时又在上海拥有产权房或签有半年以上房屋租赁合同的外省市人员。这种来自职业和住房的硬性规定和双重标准，实际上将大部分来沪人员（尤其是非技术工种的、自雇佣群体、低收入的来沪人员）排斥在“居住证”申领资格之外。
与此同时，上海市还颁布了另一个有关房屋租赁的条例《上海市居住房屋租赁管理实施办法》。该条例第八条明确规定，租赁居住房屋，承租的人均建筑面积不得低于10平方米，或人均使用面积不低于7平方米。此外，有关方面将更加严格地执行房主登记备案、依法纳税等规则。有学者指出，这样一种对住房租赁规定的更新，无疑会给低收入外来人员的生活带来直接的、现实的问题。因为在农民工中，能正式租住人均建筑面积10平方米、人均使用面积7平方米以上的个人或家庭比例极小。如果各级职能部门果然严格执行相关条例，那么大部分迁移人员与房东的租赁关系就可能被外力中止。在政府并不提供公共福利住房的情况下，低收入的迁移者或者只能与房东建立违法租赁关系，或者就只能被驱赶出城市。
2010年6月4日，  《上海市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》开始正式向社会公示。公共租赁住房政策将住房保障覆盖面从城镇户籍人口扩大至有基本稳定工作的城市常住人口，包括阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工人员。从表面来看，不限户籍、不限收入，民工似乎也可以直接申请进入公共租赁住房‘，但《征求意见稿》明确规定，申请公共租赁住房应同时具备多项条件，其中包括具有上海城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限；已与上海就业单位签订一定年限的劳动或工作合同等等，显然，诸如此类的明文细则依然将低端外来务工人员排除在公共租赁住房之外。可见，“住有所居”对大量民工来说，依然只是一个美好的憧憬。_“民工公寓”为何遭冷遇？
民工“公寓式”集中居住，十多年前起源于珠江三角洲的“外工村”。建立“外工村”的初衷，是乡镇企业、民营企业吸纳了大量民工，当地没有这么多民房可以出租，少量出租屋挤住大量民工，生活环境相当差。因此，企业管理者和政府协调，决定建立“外工村”。
2004年，被媒体宣称是国内最大的“民工公寓区”的永盛公寓小区在上海嘉定区马陆镇正式落成。据了解，当时在工厂林立的马陆镇，10万人口中有6万是外来务工者，为此，镇政府招商3亿元建设三处民工公寓。其中，最大的永盛公寓占地70亩，建成后可容纳3万名外来务工者居住。2004年底，建成的10幢公寓楼已由附近公司、工厂整体包租给近万名工人居住，房费平均每人每月70元。公寓由政府、物业、包租企业和外来务工者共同组建的“管理委员会”进行服务和管理，小区内警务站、商铺、食堂、医务站、健身场所等设施一应俱全。
长期以来，外来务工者的居住条件普遍较差，管理困难。因此，民工公寓的举措一经实施就得到了社会各界的好评，被标榜为“为民工营造一个整洁、温馨、安全的家”，让民工能够在城市真正“安居”乐业。从睡桥洞、住简易棚户的散居方式，到“民工小区”、．“民工公寓”的集中居住，这无疑是城市对民工进城权利的逐步认同以及城市管理方式的变迁。受到如此好评的“民工公寓”在不少城市相继落成。但时隔数年，这样的“民工公寓”究竟能在多大程度上解决民工居住问题呢？据了解，永盛公寓大多是附近公司、工厂整体包租给外来务工人员作为工厂宿舍之用。也就是说，没有工厂这层关系，民工自己很难入住这样的公寓。
2005年，被称为民心工程、德政工程的长沙“农民工公寓”  （江南公寓），在竣工了7个月后公寓中却仍然空空荡荡，没有一名农民工前来人住。而在不远处的立交桥工地下，却依然住着数百名农民工。农民工没有入住公寓的原因很多，其中一个问题就是大多数农民工拿不出符合条件的劳动合同。同样，在天津，当初赢得一片叫好的“一元钱公寓”，在正式入住近两年后，这个本应容纳4000名左右民工入住的现代化公寓，实际入住者却不到2000人，导致公寓经营难以为继，有些楼干脆关闭。“民工公寓”遭冷遇，政府被指责忽视民工声音、低估农民工需求，这些无疑是失败的关怀样本，也值得我们深思。
农民工“居住权”：立法是关键
近几年，欧洲各国纷纷将“居住权”写进了国家法律，并制定“居住权法”。2003年，荷兰通过“无家可归者法案”，以法律形式确认了“居住权”。2007年1月，法国政府成立了“无家可归人群和问题住房部”，并将加快“居住权法”的制定，以回应无家可归人群和住房困难人群的住房诉求。有关媒体称，继荷兰之后，法国将成为第二个将“居住权”写进国家法律的欧洲国家。  “居住权”也将成为继“教育权”和“健康权”之后法国第三项以法律规定的权利。
最近几年，有关进城民工的城市居住问题也越来越多地进入政府的决策视野。中央政府正逐步尝试保障外来务工人员“居住权”的改革。2003年6月，国家取消了收容遣送制度，这标志着外来务工人员可以正式获得城市居住资格。2005年，建设部将研究制定解决进城务工农民住房问题的有效机制纳入了当年的重点改革工作。作为城市政府逐步向外来迁移者开放居住权的一个例子，2004年浙江省湖州市率先进行了“农民工住房公积金”的试验，在政策上，农民工建立公积金帐户实行低门槛，即单位和个人每月各缴存66元，正常缴存6个月后就能申请住房货款。此项制度的推出受到了广大农民工的欢迎。此外，包括北京、上海在内的一些城市以尝试建设“民工廉租公寓”等多种方式来改善农民工在城市居无定所的状态。
“居住权”是保障上亿进城农民工在城市生活的基本权利。农民进城打工，按照《劳动法》规定，他们应享有劳动者权益和社会保障。农民工为城市建设做出了巨大贡献，但多数农民工在城里居住条件很差，人身安全得不到保障，而且在大规模的旧城改造中被驱赶，因此，政府应设定相关的法规，保障进城农民工的基本居住权利，要实施优惠政策，减免税收，提供贴息，鼓励开发商建造民工住宅、民工公寓，或对危旧房进行改造和维修，为农民工提供较低房租的住房，保障他们有一个安全、卫生的居住环境。
如今，关怀进城农民工、呼吁农民工的市民待遇，已经成为一种政策和舆论时尚，但也常常停留在表面上，出台了名目繁多却不切实际又限制重重的改革措施，这些政策往往在一时轰动后难以为继。只有将这些政策落到实处，将民工自身的需要纳入其中，让农民工参与相关的政策制定，农民工在城市“安居”乐业的梦想才能真正实现！
（作者单位：华东师范大学社会发展学院）