《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”；第69条规定，依照本条第1款的规定撤销行政许可的，若被许可人权益受到损害，行政机关应当依法给予赔偿。
最高人民法院《关于行政诉讼法若干问题的解释》第59条规定：法院判决对违法行政行为撤销的同时，责令被诉行政机关对他人合法权益造成损害，采取补救措施。
由此可见，以上法律及司法解释的规定在一定层面上体现了我国信赖保护原则的基本立场，特别是2004年7月1日起生效的《行政许可法》首次以立法形式将信赖保护原则引入我国行政法领域。但同时，我们也遗憾的看到：包括我国《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等在内的行政救济法律规制中均未涉及行政相对人信赖保护的相应制度。因此，行政信赖保护原则的法律制度在我国立法中有待进一步健全，我国有必要将行政信赖保护原则作为一项适用于包括行政合同领域等在内的所有行政行为的基本原则或法律制度加以确定。（
[2]）
（二）行政合同纠纷运用信赖保护原则的困惑 合同始发于私法领域，强调的是合同当事人双方真实意思表示前提下协商一致的结果。随着社会经济的发展及政府管理手段的创新，行政合同作为一种新的行政管理手段在我国公共管理领域大量出现并发展。虽然我国长期以来对行政合同独立的法律地位没有予以确认，至目前也没有专门规定行政合同的法律出台，但这不意味着我们没有行政合同的事实，（
[3]）诸如“国有土地使用权出让合同”、“公用征收补偿合同”、“政府采购合同”、“全民所有制工业企业承包租赁合同”等等。国家在行使行政职能，特别是经济职能时，通过行政合同的广泛使用，在实现国家行政目标的同时，也增加了公民参与国家管理的渠道。但是，行政合同是不同于一般的民商事合同的“合同”，在行政合同中行政机关享有不同于一般合同主体的特殊权利即行政优益权，该行政优益权的内容包括行政机关单方解除、变更、终止合同权，执行合同的指挥和监督权等等。（
[4]）实践中，行政机关很容易想当然地以这种“特权”（即行政优益权）的名义出尔反尔，破坏行政合同的稳定性，行侵害相对人合法权益之事，因而引发行政合同纠纷。
行政合同在我国出现的时间不长，关于行政合同性质的认定在理论界目前仍存有争议。如有学者认为行政合同的合意性特征决定了行政合同仍属合同的范畴，并受合同的一般原理指导。（
[5]）有的学者却认为行政合同是国家行政管理的一种手段，虽有合同之名，但本质上仍属于公法范畴，行政合同是一种“假合同”，是行政机关借助合同的方式达到公共管理的目的。（
[6]）鉴于对行政合同性质争议的存在，加之目前我国对行政合同的司法审查还未形成一套完备的法律制度、现行法律未对行政合同作出细致的规定、行政合同纠纷亦未被纳入行政救济途径等因素的影响，使得行政合同纠纷在司法操作中的解决途径产生分歧。尽管最高人民法院的司法解释将行政合同纳入人民法院行政诉讼的受案范围，即行政合同纠纷属于行政纠纷，但在我国的《行政诉讼法》中却无行政合同诉讼的规定。换言之，行政合同诉讼尚未得到我国现行法律法规的支持。因此，立法的缺失必定会影响司法实践中行政合同争议案件的圆满解决，正如有学者所言，要将行政合同纠纷纳入行政救济途径，需要修改现行的法律。（
[7]）所以，将行政合同纳入行政救济的途径存在立法及司法操作上的障碍。
司法实践中，由于缺乏统一的司法审查制度，法院在审查行政合同诉讼案件时往往与民事合同诉讼混淆，即先在行政法律规范中寻找解决纠纷的依据，在寻找未果的情况下，便在民事合同立法中寻求相应的法律依据，并依据一般的合同原理加以解决。同时，审理程序亦往往比照民事诉讼程序进行。如此操作不仅可能导致许多行政合同案件被当做民事案件进行审理，造成法律适用、案件执行等许多困难，而且可能会背离行政合同的公法性特征，使国家职权旁落。最终，行政合同纠纷的司法解决不但违背了设立行政合同的初衷，而且不利于行政管理的实施。
二、信赖保护原则在行政合同中适用的价值及可行性 由于行政合同中行政主体享有行政优益权，而作为行政合同一方的行政相对人却没有相应的权利制约这种行政特权的行使，一旦行政合同履行的过程中发生争议，很难维持行政合同中两种利益的平衡，欲克服行政合同纠纷解决的困境，妥善化解行政合同纠纷，就需要建立一种既能防止行政主体滥用行政合同特权，又能保障相对人的合法利益的法律制度，而行政信赖保护原则恰恰具有此种功能。
（一）信赖保护原则的适用条件及价值 1、信赖保护原则在行政合同中的适用条件。在行政合同履行的过程中，行政机关可能会因作出的行政行为损害他人或公共利益而采用撤销或废止的方式制止损害结果的发生，如此便存在相对人信赖利益的保护与行政机关依法行政之间的冲突。只有准确地把握信赖保护原则在行政合同中的适用条件，才能使信赖保护与依法行政相协调，让信赖保护原则在法治的框架下运行。概而言之，信赖保护原则的适用需具备以下三个条件：第一，存在信赖基础。即行政机关已经与行政相对人签订行政合同，不论该合同内容的合法与否，且对行政相对人形成事实上的信赖；第二，存在信赖利益。行政合同相对人基于行政合同的信赖为一定的行为，已实施部分或全部的准备条件，或者对与行政行为相关的物质利益进行了处分，且行政相对人所为的行为具有不可逆转性；第三，信赖值得保障，即信赖具备正当性。“人民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立系可归责于人民之事由所致，信赖即非正当，而不值得保护”。（
[8]）因此，信赖是一种善良心态，若行政合同相对人以不当、甚至是非法的方式获得的信赖或信赖产生的基础本身是错误的情况下，所形成的信赖将不会得到法律的保护。
2、信赖保护原则在行政合同中适用的价值。相对于行政法中的依法行政、行政合理性等原则而言，信赖保护原则在人权的保障方面更加细密，更符合行政法为行政相对人服务的宗旨，该原则在行政合同中适用的价值主要体现在以下几个方面：第一，有利于维系行政合同的稳定性及诚信政府的建立。在行政执法实践中，行政权力的行使时常会出现滥用的情况。行政决策随意性大、行政行为变动无常的结果在一定程度上挫伤了社会成员对政府的信赖，不仅降低社会成员参加行政活动的积极性，甚至还形成社会成员与政府对峙的局面。特别是在行政合同领域，现代行政理念要求政府必须转变角色，将公众置于行政的中心位置，欲在公民与政府之间形成良好的合作与互动，必须让公民对政府充分信赖和尊重，而这种依赖在于政府是否诚信，是否按照行政合同的内容履行承诺，当行政机关行使优益权时对行政相对人遭受的合法权益损害是否予以合理性补偿。因此，信赖保护原则的确立与运用，有利于维系行政合同的稳定性及诚信政府的建立；第二，有利于提高行政效率，实现行政合同目的。现代行政的方式和手段日益呈现多样化的趋势，很多非权力性行政行为被广泛运用到行政法领域，如行政合同、行政指导等激励性、非强制性行政行为。行政合同在行政管理领域的广泛运用改变了以往行政命令支配一切的局面，拓宽了公民参与行政管理的空间，同时行政合同的履行促进了行政主体与行政相对人之间合作、平等、民主关系的发展，增进了公民服务行政、协助行政的意识，从而实现了节约社会资源，增强行政效益的目的；第三，有利于弥补立法的不足及司法操作中的尴尬。虽然我国社会主义市场经济体制已经确立，但是相应的法律制度有待进一步健全。一些行政合同纠纷因为法律空白的存在而没有得到圆满的解决。如行政合同中行政机关改变或撤销行政合同给行政相对人的合法权益产生损害问题，从实现社会公正和保护行政相对人合法权益的角度，法律就应当给予行政相对人以救济，但我国的行政复议法和行政诉讼法律制度中无相应的立法规定。司法实践中解决行政合同争议的困惑凸显，而此时信赖保护原则就可充分发挥“利益平衡器”的作用，该原则的运用不仅可以起到评价、调整整个行政执法行为的作用，而且还可以直接指导行政争议的处理，从而弥补立法的不足及司法操作中的尴尬。
（二）适用信赖保护原则解决行政合同纠纷的可行性 在我国的司法实践中，信赖保护原则只在一些授益行政行为中得到适用，尚未在行政法领域内完全确立起来，但是在行政合同领域运用行政保护原则解决行政合同争议，更能体现行政法对行政相对人权利保障的人文关怀。在信赖保护原则的运作下，不仅能够妥善处理行政合同争议，更能凸显信赖保护原则在行政法领域内解决行政纠纷的价值，如下述两则案例。
案例一：杨某与福建省某县教委签订了一份《福建省学生与委托单位协议书》。双方约定：杨某向县教委或直接向学校交纳培养费，修完全部课程毕业后，由县教委负责分配工作等内容。杨某完成学业找县教委为其安排工作时，县教委以编制受限、国家教育体制改革发生重大变化，师范生分配采用考试方法择优录取等理由，拒绝为杨某分配工作。为此，杨某诉至法院，要求县教委按合同履行义务。（
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案例二：某商品房建设项目是某市人民政府的招商引资项目，该项目选址在清水山（省级风景名胜区），经省级相关部门批准立项。后该市土地管理局与某房地产开发公司签订了《国有土地使用权出让合同》，并向某房地产开发公司颁发了国有土地使用证。在商品房建设的过程中，由于开挖山体，引起水土流失，给风景名胜区环境造成破坏。某市人民政府研究决定，作出收回某房地产开发公司的土地使用权的处理决定。某房地产开发公司不服，申请行政复议，要求行政赔偿。（
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上述两个案例中涉及的委培合同及国有土地使用权出让合同属典型的行政合同，行政相对人杨某和某房地产 开发公司基于对行政合同信任积极投入相应的行为及财产。但是，杨某和某房地产开发公司依据合同约定期待发生的利益没有预期实现，甚至已经落空。在这种情况下作为行政合同相对人的杨某和某房地产开发公司的信赖利益通过何种途径加以维护？如何进行保护？
尽管行政主体确实在行政合同中享有优益权，但这种优益权是有前提的，即均因公共利益而享有。除此之外，行政主体不享有任何法外特权。案例一中，杨某按照与县教委的协议，交纳了培养费并修完全部课程，依据信赖保护原则的要求，杨某有权要求县教委按合同履行安排工作的义务，司法实践中，经过法院的二审终审，最终从信赖保护原则的角度支持杨某的诉求，责令县教委履行合同义务。（
[11]）案例二中，从行政合同理论来说，某市人民政府为了公共利益而行使行政优益权，应该是允许的。但是，政府以维护公共利益为由行使行政优益权的同时不应让行政合同相对方遭受不合理的损失，换言之，即使为了公共利益的需要致使行政合同确需变更、撤销或者废止，必须对行政合同相对人造成的损害予以合理的补偿，以此来维护行政法治秩序的安定，保障公共利益和社会成员的正当利益。因此，如果在解决行政合同争议的过程没有信赖保护原则的保障，行政合同恐怕就会失去吸引力，相对人可能就不愿甚至是不敢与行政机关轻易签订行政合同，长此以往行政合同可能就会失去生存的土壤。
三、信赖保护原则在行政合同中的完善 信赖保护原则在我国法治建设中具有重要的法律意义及现实作用，但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，不仅适用范围较窄，而且缺乏相应的配套制度。因此，我国有必要通过立法层面加强信赖保护原则的制度构建、规范行政执行程序及司法救济的完善等方面保障信赖保护原则的真正施行。
（一）立法上确立信赖保护原则的法律地位 我国行政法关于信赖保护的规定还相当欠缺，该原则并没有作为行政法的基本原则确立下来，也没有被明确规定为行政管理的一个要求。信赖保护原则的非法律化导致在我国行政管理中对相对人权益保护的不足。相反世界上的很多国家都把信赖保护原则作为行政法的一项重要原则甚至是宪法原则加以确立，还有一些国家或地区将信赖保护原则规定在行政程序法中。如韩国1996年《行政程序法》第4条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之。”我国台湾地区的《行政程序法》在第1条中就将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的之一，并在第8条中规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”（
[12]）相比而言，我国行政立法中关于信赖保护原则的规定还相当欠缺，没有在法律上明确其应有的地位，这已经与我国行政法治发展的要求极不适应。因此，我国有必要以立法的形式将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一确立下来，使之成为指导、规范、调整包括行政合同在内的一切行政执法行为的原则。
（二）以行政执法程序的完善践行信赖保护原则 信赖保护原则是抽象的法律原则，要发挥其作用就必须与行政实践相结合。而在现实中，由于受传统权力思想的影响，行政执法者认为，行政机关为公共利益行使职权，着眼于大局，对局部的、个人的利益不必谨小慎微，甚至可以不讲信用，加上我国缺乏系统的信赖保护原则作为立法及行政执法的基础，导致目前在行政执法的过程中，程序缺失和适用不当的情况时有发生。美国当代著名行政法学家伯纳德·施瓦茨在他所著的《行政法》一书中所提出的“行政法的核心与实质是行政程序法”。可见，没有行政执法程序的约束，公民信赖保护就无从谈起。因此，我国应尽快出台行政程序法，建立一套科学、公平、客观严密的行政执法程序，通过规范行政行为的运行，具体规定行政机关实施行政行为时的权利与义务，从而在行政执法实践中践行信赖保护原则。
（三）司法救济途径的完善 世界上的大多数国家为了保证信赖保护原则的良好运行，均通过司法程序进行保障。一般而言，行政信赖利益由既得利益和期待利益构成，二者的区别在于社会成员是否已实现占有这部分利益，并有权通过处理该利益而获得新的利益。因此，相对人可以选择行政救济和司法救济两种途径来寻求法律保护，解决信赖利益补偿方面的争议。
在行政救济中，行政机关的处理本身也是一个行政行为，受信赖保护原则的调整，又因行政救济中行政机关除行使行政管理职能外，更主要的是行使监督职能，亦应以保护相对方的合法利益为基础，协调处理公共利益与个人利益的冲突。因此，在相关行政救济法律法规中，应增加并强调信赖保护原则的适用，具体规定救济途径以及相应的行政救济方式。当然，司法救济也是相对人重要的权利救济方式之一。我国应将信赖保护原则纳入行政诉讼制度中去，将信赖保护的范围不仅限于相对人对授益性行政行为的信赖，也应包括含行政合同在内的其他行政行为的信赖。法院在审理每一起有关信赖保护的案件中，对行政机关将已经产生信赖利益的行政行为予以变更或撤销的行为，做出司法审查，谨慎衡量公共利益与信赖利益的孰轻孰重，合理运用自由裁量权，妥善解决争议，真正落实对行政相对人信赖利益的保护。
结 语 在我国目前的法律体系中，信赖保护原则仅在行政许可法中明确规定，这已远远不能适应行政法治的要求。信赖保护原则应作为行政法的基本原则贯穿于整个行政法领域。在行政合同中，行政相对人的信赖利益遭到侵害时，在很多情况下，相对人无法进行有效的救济，即使进入司法程序也存在着无法可依的局面。因此，我国有必要将信赖保护原则引入行政合同领域中，以此指导行政权在行政合同领域的运行，同时，信赖保护原则可以弥补法律及司法操作中的空白，为妥善解决行政合同争议提供必要的保障，从而有效落实行政相对人的信赖利益。
