我非常希望朋友们能够抽点时间读读这篇日志，在这个问题上，最近我思考得比较多，也渴望诚恳的意见交流。一个研究行政法的人，未来一生里，不仅要通晓法教义学和行政法制度，也将用大量时间和政策分析打交道，而政策分析与选择本身也是我们国家的一个重大难题。所以我想开始切入这个问题。
政策分析中最困难的并不是确定价值（各种价值转化为成本和收益），也不是偏好调查，亦非博弈的基本对策预测，而是因果关系和影响链条。如果有一个人，可以十分精细地看见古往今来所有政策的成败得失，看见造成这些成败得失的点滴过程，而又有一定的颖悟，他可能是一个完美的政策制定者，因为从经验上看他掌握着迄今为止所有已经产生作用的要素及其方式，至少对它们有着最佳的理解。
但是我们不能。我们只能从吉光片羽中推断立法和施政的成败因果，更可怕的是，无数人盲人摸象似的下结论，还认为自己的观点理所当然地正确。这种认知在学术和公共舆论上积累成一种偏见，久而久之就形成了歪曲的参照系，对于政策分析和设计而言，一切就更加难以捉摸了。
如果我们以尾号限行政策为例，对此进行政策评价，我们就会发现，对于造成的直接影响及得失是可以衡量的，但对于政策实施后各方的反应、整个社会的调整和取舍，以及深远的后续影响——包括对整个社会和对每一个群体的后续影响，却非常的难以估计。
首先，从最直接的成本和收益上看，尾号限行带来的收益是交通的一定程度畅通，成本则是出行的不便。如果想要对这两点进行严格的成本收益分析，我们马上就会发现，其难度已经超过了常人的想象。可能有人会提出权利视角——尾号限行是一种“征收”行为，是对财产权（具体来说是汽车的财产价值）的侵犯，这样一比较，权利高于一般的利益，马上就能衡量出结果。且慢，事情并不是那么简单。
如果把环境和健康权的因素也加进来，尾号限行政策马上有了一个权利级别的支持砝码，而且立即将问题引向了群体冲突——对于无车族而言，尾号限行是纯然增进他们的权利保护的。有车族的权利虽然受到了部分征收，但却增进了其健康权的部分保护，这里用以支撑决策者的价值权衡的统计分析，对因果关系的估计，就变得特别重要了。到底限行能够多大程度上阻遏空气质量的恶化？我们不能光看表面数据，因为影响空气质量的因素太多。如果表面上空气质量数据并无改善，甚至下降，按照事理逻辑，不一定是限行政策无效，而可能是因为其它因素恶化得更厉害，如果没有这个政策，空气质量将恶化得更为难堪。但是，这个政策对空气质量的贡献到底有多少？这并不是简单的统计分析（估计减少通行的车辆数和排放量）就能完成的，因为中间变量还有很多，例如环境的净化能力，就不是一个线性的函数。
但问题还远不止于此。一个决策不能不考虑间接因果关系，不考虑大局因素，在教育、医疗、社会伦理等领域尤其如此。就这个限行问题来看，它引起的间接因果关系至少有这么几个，不管现在是否明显：
（1）减少汽车的实际价值，抑制汽车的销量，增加公交和出租车的使用。这一点和前面空气质量一样为多因素影响的结果，表面上汽车销量的上升不能代表这一政策没有限制效果。这里又有汽车产业、公共交通产业和出租车行业的利益矛盾在里头，并且对交通方式的转换也有推动。
（2）影响出行安全水平的变化。姑且不计道路交通状况，这一政策可能促使许多无法使用自家汽车的人选择公交出行，而夜归途中要走一段路，增加了人身安全的风险。特别在治安不好的地区，这并不是可以忽略不计的一个因素。
（3）增加出租车行业的利益，从而使得出租车有着更重要的社会砝码。如果出租车司机进行罢工，也将带来更大的社会压力。
（4）行政合法性上的质疑，特别是有车族对这种征收性行为的合法性提出疑问，使得当前的治理合法性再受压力。当然，没有尾号限行的话，如果引发巨量交通拥堵，也会引发这种压力，得失难以估计。
（5）加大公共交通系统的压力，从而引发公共安全风险。目前北京的公交系统承受着很大的运输压力，尾号限行更是进一步向公交系统加压。上班一族大概都体验过最近几年的情况，要不是新建了N条地铁线，情况还无法想象。
（6）一些职业受到影响。不可避免地有一些职业需要到处奔走，自驾车非常方便，在如今北京打车常常难打上、公交又不能door to door的情况下，这些职业将受到不小影响，间接影响很难估量。
至于需要紧急用车情形下又不方便打上出租车，一般认为市民的对策是不顾限行强行用车，以罚款和扣分为代价。但是这也有一点怨气和合法性压力在。
但最重要的好处是，一定程度上消除交通拥堵和空气污染，而我们因交通拥堵本身损失的权利和利益就难以估量。如果无尾号限行而增加交通拥堵程度，很可能会引发更高的权利和利益风险：伤者、患者、孕妇来不及抢救，驾车者泌尿、消化、坐骨神经系统受更多的慢性损伤，驾车者和乘客在充满尾气的路上的时间增加而提升呼吸道疾病风险，等等。
而且，从政治的意义上看，这更是一个重要的政策导向标志，不仅促进环保公交意识，还增进社会公平。以前时常能听到批评，说北京的交通拥堵罪魁祸首就是小汽车，但一直不对小汽车动刀，这种批评常常还夹杂着不平的怨气；如今对小汽车也动了严厉手段，相应于这些汽车所加剧的污染和交通拥堵状况（当然原因不完全是车的问题），在公共负担均衡的原则上，更加无可指责。
面对这么多的因素，决策者应当如何决定？cost-and-benefit analysis？别幻想了，这根本不是C & B所能解决的，或者你说更宽泛的RIA（Regulation Impact Analysis）？那我要问，怎么确定每个群体所受的影响程度？如果确定因果关系，以便明确每一种利益所受的风险和期望？发生冲突时哪个群体优先？RIA现有的分析工具，至少在这个场景下，本身并不能解决这些问题。
更具意义的政策选择难题，可以举“就近入学”政策为例，真正要完整地作出政策分析，需要考虑多少无法企及的价值因素和因果链条，是难以估算的，尤其这个政策还浓重地涉及社会伦理的认知冲突。从最简化的思路看，既要考虑民众选择性迁居的额外成本和教育公平的相对收益，考虑社区进一步分化和隔离的可能性（这些可能性并非空谈），又要考虑自由发展的价值损失，面对自由与公平不可避免的冲突，还要考虑社会资源的配置效率问题，考虑不同阶层的权益平衡，考虑教育机构与学校的博弈、学校之间的博弈——每一个问题都不是省油的灯。
那么，在林林总总的政策分析难题之间，我们如何应对？当今政策分析的几个主要流派——MAU、社会选择、C & B、博弈论、后现代诸派，没有一个能够提供合适的答案。如果说实践上能够保证出结果（而不是编造和基于依据不足的估算），只有社会选择可以保证，但社会选择不仅粗得一塌糊涂，而且完全无法解决正当性问题。早在三大不可能定理时期就已经注定了它们的结局。
也许有人主张超越利益分析而回归“正义”本身。问题是，即使按照justice的主流理论，主张从goodness返归rightness，从功利主义返归德性，可是在诸如尾号限行政策上，古典的“德性”根本无法告诉我们答案是什么。现代的思想家面对复杂的问题，都将德性的焦点从实体转移到了程序上，例如已经炒烂了的协商理性和程序德性，但对于大多数决策，尤其是像尾号限行之类的没有正和结局的对策，协商理性是浮云，程序安排的核心必然只剩下票决——一定会演化为多数人群对少数人群的票决，而最终的票决结果，即使经过充分讨论，也不一定能达到最大的可接受性和社会效益。
如果我们诉诸于适宜于现代社会活动的德性——在实体而非程序上的德性，可以认为，群体协调和成本收益分析就是现代的德性形式，至少某种程度上是如此。因为现代社会多少是一个标准化了的社会，是一个很多价值可以得到转换和补偿的社会，这也是为什么成本收益分析如此重要，以至于认为是行政理性的标杆——严格执行了成本收益分析的行政过程，确实也有几分古典的prudence和justice的气质。但是，在根本的、不可转换的价值冲突上，成本收益分析还是一塌糊涂，尤其面对因果关系的困局，面对不可估算的风险和间接影响。
这时候有必要引入一个新的概念：形势。
中外各国的决策者都是战略家，需要在信息很不充分、时间紧张的局面下进行判断和决策，这就注定很多内容无法完全分析、很多利益无法完全协调、妥协，而必须相对快刀斩乱麻地决定：这一措施将较为显著地影响谁、谁大致得到多少收益或损失、是否有较好的补偿途径、于大局的关系如何。然后，作出痛苦但必须进行的决定。每个决定都有时间慢慢调查斟酌清楚并且进行全面充分协商的情况，只是神话中的理想版本。
决策者用于判断群体利害得失的工具，大致与成本收益分析差不多；但用于判断大局的工具，却是形势（西方也曾有过situation乃至Situationsrecht等一系列的思维路径，从中古神学慢慢演化到国家学之中）。这种思维方式也许能够一定程度上处理当今西方学界称之为“不完全信息基础上的决策”——而且是综合性决策——的问题？下篇我将探讨一下我国行政决策中最常见的形势思维以及精炼为一种新的方法论的可能性——或许这才是真实的公共行政现状。
下下篇预告：关于政策包装的琐思
从极细微的尺度看，一个政策的成败得失，往往不是大方向上的谬误，而是细节的设计不足。这是任何政策分析科学都未将它们包含进去的。正如苹果胜于设计、包装和细节处理一样，我们的政策面临的最大问题，有时候不是决策，而是包装。
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