江苏专员办专员助理 薛 鑫 堂
当前，专员办作为财政部派驻机构，应充分发挥就地就近监管优势，切实加强对财政预算执行的监督和财政资金运行的过程控制，既要有别于审计的事后监督，体现财政管理特色；又不能与财政预算部门的资金分配职能过于趋同，实施同质化财政管理。重点应围绕预算执行，从中央专项转移支付和预算单位综合财政监管两个方面入手，确保预算执行真实、合法并促进预算编制科学、规范。
一、专员办预算执行监管的框架设计
楼继伟部长曾指出，财政支出管理是财政管理工作的重点，同时也是公共财政体系建设的关键所在。因此，作为财政部派出机构，专员办工作要围绕中心、服务大局，就必须全面融入财政管理，切入到预算执行过程中，在财政年度内或者项目建设中规范财政资金的使用，确保中央财政资金真正发挥效用。
专员办监管的重点应是预算执行的真实性、合法性，即确保每一笔收入和支出都是真实完整、符合法律法规规定并被准确记录的。同时，通过对预算执行进度、执行效果的观察，分析问题产生的原因，提出加强管理的意见和建议，尽自己所能帮助解决问题并以此检验预算编制的科学性，促进预算编制更富有成效。
预算执行过程监管的模式主要有三种。一是资金拨付审核，即在部门预算下达后、资金拨付前，利用专员办就地监管易接地气的优势，对预算执行的相关材料进行审核，作为国库部门签发支付令的依据。二是现场督查，即在预算执行过程中开展全面检查，对有问题的项目追回和停拨财政资金。三是基础管理，即对预算编制、执行的基础工作进行规范，以此整体提升财政财务管理水平。如对中央基层预算单位预算编制基础数据、内部控制进行监管，对地方政府财政部门项目编报及执行机制的监管等。
二、专员办加强预算执行监管的主要内容
中央财政资金到地方主要有两个渠道：一是通过地方财政部门下达的一般转移支付和专项转移支付；二是通过中央部门下达到中央基层预算单位的部门预算支出。专员办预算执行监管也应按此分别开展。
（一）对中央财政专项转移支付资金的动态跟踪监管
中央财政下达给地方财政的一般转移支付，因其性质，不应作为专员办监管内容。对于专项转移支付，目前主要包括下达到具体项目的资金和切块下达资金两部分，其中：下达到具体项目的资金为地方财政部门每年上报项目名单，财政部审批确认后下达预算指标；切块下达的资金为财政部切块下达某一方面的预算指标，地方财政部门确定具体项目后报财政部备案。两者的主要区别在于前者是先有项目再下拨资金；后者是先下拨资金再确定项目。因此，专员办对前者的监管应以资金拨付审核为主，即在财政预算指标下达之前对项目基础材料以及地方配套资金落实情况等先进行审核，弥补财政部鞭长莫及和不熟悉当地环境的缺陷，待审核确认后上报财政部下达预算指标；对后者的监管应以过程检查为主，发现问题后上报财政部由其及时收回财政预算指标。同时，对地方财政部门项目管理、申报、资金使用等的内部控制环境加强监管，督促其改善管理模式，提升中央资金使用成效。
此外，对于特别重要的国家重点项目，可以试点由专员办进行直接支付审核，即项目单位按照项目执行进度向专员办申请付款，经专员办审核后，通过中央国库直接将项目资金拨付到第三方。
（二）对中央基层预算单位综合财政监管
财政部关于开展中央基层预算单位综合财政监管工作的实施方案明确，专员办为中央基层预算单位同级财政监管的主体。但是，专员办如何深化中央基层预算单位预算执行监管，找到切合实际且操作性强的切入点，则是当务之急。
当前，预算单位预算执行最大的问题是，预算约束力不强，有些项目预算频繁调整，一年预算，预算一年。问题产生的背后是预算单位掌握了基本不受财政监管的资金，它存在于预算单位基本账户等非财政零余额账户，其来源有历年财政结余特别是项目结余、地方政府和部门的支持以及自身创收等等；其开支更是五花八门，既包括纳入预算管理的、也含有预算外或超预算开支的。因此，专员办应加强对预算单位银行账户的管理，将其作为开展中央基层预算单位综合财政监管的龙头和抓手，确保基层单位所有收支都在现有账户中反映，并尽量压缩基层单位账户数量直至真正形成单一账户，从而保证预算单位收支信息的准确、预算执行刚性约束。
专员办如何有效对预算单位银行账户实施管理，关键是实施动态跟踪监管。就零余额账户而言，着力构建起“两级监管、上下联动”的动态监控运行机制：在财政部分部门、分系统、分区域实施全国性宏观动态监控的总体框架下，授权专员办根据财政部的指导意见和工作要求，通过与财政国库动态监控系统联网，就地实施对基层预算单位的动态监控，组织实施综合核查并及时报告工作动态。同时，为进一步提升财政国库动态监控功效，充分发挥专员办就地监管等方面的优势，必须大力开展财政直接支付审核工作。基层单位按照内部管理规定完成直接支付内部审核流程后，通过财政部财政直接支付网上申报审核系统，将相关材料扫描上载到网上进行支付环节申报。专员办在财政部国库支付管理系统中查获该单位用款计划后，及时在网上申报审核系统上实行经办人初审、处领导复审、办领导审定三级审核程序，明确签署审核意见。基层单位通过直接支付网上申报审核系统，将专员办审核意见等有关信息上报主管部门，再由主管部门汇总报到财政部国库司。国库司根据专员办、主管部门的网上审核意见，直接下达支付指令。
就基本存款账户而言，重点是行政单位和参公事业单位。鉴于专员办人少事多、基层预算单位面广量大的情况，对基本存款账户的监管应以非现场方式为主，可以从收支两个方面入手。收入监管方面，鉴于行政单位和参公事业单位通过基本存款账户存储的收入笔数有限，建议要求其必须在收入发生后15个工作日内报专员办备案，详细列明收入来源、金额、计划用途等；支出监管方面，建议在每季度上报预算执行情况时，将注明对方科目的基本存款账户明细账（电子版）一并上报，并且对“对方科目”为往来的支出进行详细说明。专员办应对有疑点的支出进行追溯调查，要求其说明具体用途和支出依据。逐步取消基本存款账户是保证部门预算完整性的最终解决途径。财政国库管理制度改革的最终目的是一个预算单位只保留一个零余额账户。从实践来看，随着零余额账户功能的逐步完善，行政单位和参公事业单位基本存款账户已经没有存在的必要性，反会成为其违法违规的温床。因此，应进一步加大财政预算改革的力度，杜绝“只给政策不给资金，预算单位自己想办法解决资金来源”的问题，逐步取消基本存款账户。
三、专员办加强预算执行监管的方式创新
专员办要根据自身的特点，创新方式方法，努力构建预算执行动态跟踪监管体系。
（一）专员办对中央专项转移支付监管的方式创新
对中央转移支付资金的跟踪监管，要从现有的片断式的检查方式中解放出来，按照系统的观点重新设计专项转移支付支出的监管方式和方法。按照建立预算编制、执行、监督相互制衡，对财政性资金实施全过程、全覆盖监管的要求和财政“大监督”理念，从三个方面推进对中央专项转移支付的监管。首先要建立三级对账制度。在加强与省级预算日常对账的同时，延伸开展市县级预算的定期对账，以此掌握中央预算资金在本省的全貌，分析评价其使用效果；其次要推行联合联动制度，着力与地方财政部门和省级主管部门建立密切联系，实施中央预算支出监管双向互动，包括信息交流互动、检查过程互动、整改落实互动等；再次实行动态跟踪制度。针对检查发现的问题，要积极实施动态跟踪，要求被查单位和所在地财政部门定期报告相关情况和资料，并视情况开展现场复查，以督促其迅速整改，发挥监督检查的规范效应和管理效应。
（二）专员办综合监管的方式创新
目前，对中央基层预算单位综合监管还处于起步阶段，虽然部里对监管内容和方式做出了规定，但还是比较粗线条的，需要专员办在实践中进一步细化和创新。
一是建立预算执行信息数据采集系统。要充分利用现代信息技术手段，在不大量增加工作量的条件下，建立自上而下和自下而上两条预算执行信息数据的采集系统，并加强对从两个系统采集数据的对比、分析，准确掌握预算执行的真实进度。
二是对中央基层预算单位实行分类监管。分类监管可以按不同标准划分，按单位性质划分，对行政单位、参公类单位应以预算监管为主，事业单位应以资产监管为主，对科研院所应以科研项目经费监管为主；按行业划分，可以将监管事项接近的单位归为一类，如一行三会，海关、国税、出入境检验检疫，交通运输，各行业都有监管侧重点，其中对行业内系统性单位可以采取以点带面方式进行监管；按工作性质划分，有执法权单位、有执收单位、有生产事业型单位等，各自的监管重点应有所区别，资产与收入规模差异也较大，对资产较多的单位要关注其资产的出租出借情况，对有收入的单位要关注其是否存在收入不入账的情况等。
三是多渠道扩大监管成效。一方面高度重视基层预算单位的内控制度建设。以预算为中心，资产财务会计为重点，大力帮助单位构建内部控制体系，不断加强对其内部控制监管，要求基层单位定期对内控进行自我评价，督促基层单位通过完善内部控制来减少违法违规行为的发生。另一方面通过日常监管工作，定期通报对预算单位预算执行监管的成果，并布置基层单位举一反三、对照自查。同时，要积极沟通中央主管部门和财政部主管司局，请其充分利用专员办的监管成果。
四、专员办加强预算执行监管的保障措施
提升专员办预算执行监管成效，既要优化专员办过程监管职能，强化专员办预算执行监管地位；又需要专员办加强队伍建设，适应财政改革发展；更需要财政部从更高层面完善专员办加强预算执行监管的各项基础条件，积极营造有利于预算执行监管的氛围。
（一）赋予专员办参与财政国库动态监控。随着中央基层预算单位财政综合监管工作的深入推进，专员办对零余额账户资金使用情况进行监管的权限已明确，但监管平台却始终没有对专员办开放，专员办还不能登录国库动态监控系统查询。特别是对同一项目既有直接支付又有授权支付，要保证直接支付审核质量必须全面掌握项目整体支付情况，目前只能通过要求项目单位提供资料的方式解决，既影响了工作效率，也降低了审核质量。进一步提升财政国库动态监控功效，客观上需要充分发挥专员办就地监管等方面的优势，构建起“两级监管、上下联动”的动态监控运行机制。为此，建议尽快研究明确专员办对基层预算单位实施动态监控的职责权限和工作要求，尤其是赋予专员办规范使用财政国库动态监控系统。
（二）进一步向上延伸直接支付网上审核链条。目前部推出的直接支付网上申报审核系统，是一个不全面的系统，审核工作在专员办这个点上就中断了。实际上，在专员办签署审核意见后，基层单位还需要将有关信息上报主管部门，再由主管部门汇总报到财政部国库司，由国库司下达支付指令。就现有的技术条件来看，完全可以将网上申报审核进一步延伸到主管部门，再到国库司，由国库司根据专员办、主管部门的网上审核意见，直接下达支付指令，可以更好地节省成本，提高效率。建议部里进一步加强协调，早日建立完整的网上申报审核系统。
（三）进一步扩大直接支付审核面。自2003年开展第一笔直接支付审核以来，由专员办参与初审的单位数和项目数都有一定程度的增加，但与庞大的中央基层单位数量相比，比例仍偏低。以江苏为例，2012年初中央驻苏基层预算单位共有789户，2012年有直接支付项目的单位仅40户，占比仅为5.07%。此外，在参与审核的预算单位中，直接支付占国库支付预算批复数比例也很低，例如河海大学1年国库支付用款计划5亿多元，但直接支付用款计划只占零头。由此可见，进一步发挥专员办就地监管优势，扩大专员办参与国库集中支付审核范围，空间相当广阔。
（四）建立专员办与人民银行的日常联合监管机制。当前，专员办对中央预算单位银行账户财政审批管理与人民银行对银行账户行政管理相互割裂，没有建立工作沟通机制，难以实现信息共享。建议财政部协调中国人民银行总行，通过联合发文等形式将两者结合起来，建立正常的工作沟通和配合机制，共享账户审批、备案、年检等相关信息，建立账户日常联合监管机制。同时，建议财政部在进一步完善用友版银行账户管理系统软件的基础上，协调中国人民银行总行，以实现专员办与人民银行账户管理系统联网，按照协议设定权限，通过中央基层预算单位的财政分配码、银行账户代码进入其系统进行查询，以随时掌握预算单位银行账户信息。
（五）加快开发具有开放性模块的非现场监管信息系统软件。非现场监管内容丰富并且信息量大，如果仅仅依靠手工录入和人工分析，在专员办人少事多的现状下完成难度很大。因此，建议部加快信息自动采集和分析系统的研究开发进程。同时，因为分析指标的建立需要专员办根据监管情况进行不断调整完善，信息系统一定要具有开放性。
（六）建立专员办监管成果利用机制。部有关司应当将专员办专项检查和日常审核、审批成果，作为制定和完善政策制度、改进和加强财政管理、安排和调整预算资金的重要依据，通过通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金等措施，及时纠正问题，书面反馈采纳情况；对于成果未采纳的，应说明原因。通过进一步强化成果利用，不断完善财政监管成果与预算安排紧密衔接的工作机制，进一步健全预算资金管理的激励制约机制。
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