案例回放
某采购代理机构受某单位委托，就某平台（一期）建设项目以公开招标方式实施政府采购，项目预算金额为420万元。该项目共有4家供应商参与投标，报价分别为：A公司178万元，B公司385万元，C公司418万元，D公司411万元。经过专家评审打分，A公司得分最高，最终中标。
本案例中，A、B两家公司的投标分项报价如下：
对于这个报价，有人认为，A公司的报价远低于其他公司的报价，对后期的采购可能会带来一些问题。
问题引出
1.A公司报价远低于其他公司可能存在什么猫腻？
2. 系统平台建设项目首期采购如何避免超低价中标？
专家点评
对于问题1，在竞争越来越激烈的今天，当产品水平无法拉开差距的时候，供应商往往通过低价的方式占领“市场”，尤其是本案例中的这类分期部署的信息化首期项目。供应商通过“低价”占领客户，在后续的项目进程中，由于对接等工作的需要，采购人大多采用单一来源的方式进行采购。也就是说，供应商只需要在首期项目中“吃亏”，便能换取后续持续的“蛋糕”，甚至在后期建设中“漫天要价”。即便后期项目采购人没有采用单一来源的采购方式，在采购需求中也会明确需要和之前的系统或软件进行对接，那么前期的中标供应商在对接费用、对接方式上就会存在明显的优势，或者在对接等环节中设卡。
在政府采购项目操作过程中，这种“低价”谋求中标的现象给工作带来了一定的干扰。虽然《政府采购法》要求“采购价格低于市场平均价格”，但同时在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）中也提出供应商的报价不能低于成本，这与《反不正当竞争法》第十一条规定的精神是一致的，目的在于维护正常的市场秩序，鼓励公平竞争。但实际问题的是，投标产品的成本很难核定，尤其是本案例中的这类软件或软件开发项目，更容易出现超低报价甚至是零报价。
通过本案例中A、B两家公司的投标分项报价，可以看出A公司所投硬件产品报价并没有明显低价，甚至还高于了B公司报价。但由于软件成本很难核定，A公司在软件方面的报价远远低于B公司，整个项目中最核心的统一认证平台系统甚至报价只有B公司的五分之一。由于成本难以核定，采购代理机构也就无法仅凭“低价”就认定A公司为“恶意竞争”。
对于问题2，供应商的“成本价”是供应商的非公开商业秘密信息，这是专家评审过程中对供应商“成本价”的取证难题，也是监管部门的监管难题。为了避免首期软件项目形成低价中标的模式，防止采购人的利益受到损害，可以加强以下几个方面：
一是充分调研需求，明确实施范围。在超低报价或零报价的案例中，先期低价中标进入项目实施，然后通过后期维护或升级再争取更大的利益是大多数供应商的想法。所以，为了应对这种情况，采购人一定要细化需求，对于软件的功能描述必须准确。对一些超出软件本身功能的工作，如系统对接、数据迁移等工作，采购人必须明确工作范围和工作量，以免造成供应商的理解偏差或故意“误读”。同时对于项目的实施、阶段性工作任务和验收标准、后期维护等做出详细规定，尽量堵塞供应商后期钻空子的可能性。
二是前期预估整体项目费用，把控后期预算投入。在前期充分调研需求的基础上，采购人应在项目初期评估整体项目的预算，避免在后期被供应商“牵着鼻子走”。当然，预算的制定需要有依有据，不能“拍脑门”决定。预算应当考虑综合考虑采购人情况，包括项目未来的承载力、使用量等方面，这些内容也会影响供应商的报价。
三是细化投标报价。目前软件的报价基本是按照整套软件进行报价，开发或实施过程也只是一项集成费用。这种报价模式，很难判断报价的合理性。对报价项进行细化，可以考虑成品软件按模块或功能点进行报价，软件开发或实施提供人天单价和全项目人天投入计划。细化报价后，也可以在报价中明确看到供应商提供的软件和服务是否涵盖了采购人的全部需求，防止供应商在方案说明中含混内容。
四是加强后期监管，建立供应商诚信体系。对于不能够按时保质履行采购文件中规定的工作任务的供应商，加大执法和处罚力度。
法规链接
《政府采购法》
第十七条 集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第六十条 评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。
《反不正当竞争法》
第十一条 经营者不得以排挤对手为目的，以低于成本的价格销售商品。
来源：政府采购信息报社(转载需征得政府采购信息报社同意，并请注明来源)
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