“地平线2020”(Horizon 2020)，又称“欧洲研究与创新框架计划（2014-2020）”，是欧盟史上预算最大的研究框架计划。2017年，欧盟对该计划进行了中期评估，我们对此进行了研究分析。
一
“地平线2020”中期评估的基本内容
“地平线2020”计划中期评估是欧盟框架计划评估体系的一部分，也是法律要求，始于2016年4月，由欧盟委员会研究与创新总司下属评估单位统筹协调，在多个委员会跨部门小组支持下开展，并于2017年5月由欧盟委员会正式对外发布中期评估报告，概况如下：
➤ ➤ 评估目标。中期评估的法定职责是：评估“地平线2020”计划是否符合预设目标，目标和措施是否具有持续相关性，计划实施和资源使用情况是否有效，跨部门协调以及欧盟增值是否实现，并要求将评估结果通报欧洲议会、理事会、成员国、研究机构、公众和其他利益相关者。中期评估的核心目标是，科学评估“2014-2016年工作计划”的执行情况，帮助改进“2018-2020年工作计划”的实施和项目预算制定，为后期高级别小组发布关于欧盟研究与创新计划影响的报告提供证据基础，并为未来框架计划的设计与修改提供信息和事实依据。
➤ ➤ 评估对象和流程。此次中期评估从需求出发，评估对象主要是三大优先计划（占计划经费预算95%的是“卓越科学、产业领导和社会挑战”三大优先战略计划，剩余5%经费是其他任务）。根据科研资源投入和科研计划活动的情况，中期评估从五个角度分析了计划整体实施情况，并对最初设定的五大量化指标（研发投入占GDP比重达到3%等）、七大配套旗舰计划（创新联盟、欧盟数字化、产业政策全球化等）以及其他内容进行评估。此次评估特别关注计划中期实施效果，根据项目执行进程测算未来1至10年的预期产出，并希望可以在后续评估中进一步了解计划实施的预期结果和影响。“地平线2020”中期评估的工作流程延续以往第七框架研究计划的监测和评价体系，从计划启动年份开始，实施年度数据跟踪监测，于2015年和2016年分别出版年度跟踪监测报告，并在2017年完成对“地平线2020”整体计划的中期评估，后期继续出版高级别小组评估报告。
➤ ➤ 评估范围和评估网络。中期评估涵盖整个“地平线2020”三大优先计划（卓越科学、产业领导和社会挑战）及其子计划，还包括欧洲研究委员会（ERC）、欧洲创新和技术研究所以及欧洲原子能共同框架计划，其中“联合研究中心（JRC）行动计划”则另行评估。中期评估还覆盖了“地平线2020”前半部分实施工作计划，以及以往欧洲框架计划的长期影响。基于欧盟“地平线2020”计划的灵活调整，此次额外考虑了对新增优先事项（例如埃博拉和寨卡疫情爆发、难民问题等）的评估，通过案例分析和经验分享，寻找欧盟解决紧急突发社会问题的科技手段。“地平线2020”中期评估以及其他一系列评估和监测都建立在欧洲RTD（研究与技术发展政策）评估网络（EUevalnet）的基础上。欧洲RTD评估网络在欧盟及欧盟国家层面，讨论和分析“研究和创新”的评估方法、评估指标、资金使用最佳实践等。“地平线2020”中期评估通过该网络，有效加强评估方法的研究和使用，增进欧盟各国监管机构与评估领域的专家和学者之间的对话与合作，特别是各国负责评估的部委单位之间的对话与合作。
➤ ➤ 评估资料和方法。中期评估通过调查、采访、案例研究、专家组调研、“地平线2020”计划监测数据、委员会行政管理数据（例如预算）、现有数据库（例如经合组织、欧盟统计局数据库）和出版物（包括欧洲议会、欧洲经济和社会委员会、欧洲审计院系列出版物）获得丰富详实资料来源。评估以第七框架计划（FP7）为基准，方法涉及宏观经济建模、反事实分析、社会网络分析、描述性统计、文献计量分析、文本和数据挖掘分析、文件审查、案例研究、专题评估组合等前沿分析技术和方法。评估过程中还通过各国家联络据点（NCP）调查、简化调查、征求欧洲创新委员会（EuropeanInnovation Council）的意见等与利益相关者沟通磋商。
➤ ➤ 评估结果。中期评估报告主要结论认为：“地平线2020”计划最初设定的干预原则和目标依然有效，加强欧盟的科学基础、缩小创新差距和保持产业领导力仍然是计划的主要目标。实施效率方面，“地平线2020”计划比欧盟第七框架计划更加高效，行政机构实施预算60％，项目拨款时间缩减110天，大规模简化参与规则，大大改善了运营状况。“地平线2020”计划的效果显而易见，提高了欧盟整体的吸引力，项目申请者来自130个国家，且超过一半的申请者是新加入的，形成了不同国家、组织、科学学科和部门之间的合作。同时，计划通过竞争，创建跨境多学科网络，汇集资源和创造应对全球挑战的规模来开展研究和创新。评估报告认为该计划也面临新挑战，如，由于大规模超额申请，计划申请成功率大幅下降（11.6%，而第七框架计划为18.4%），不仅浪费了申请人资源，也增加了提案评审成本；中期评估时完成的项目非常少（大约只占承诺预算的0.6%），受研究和创新影响的滞后效应以及数据可用性和质量影响，中期评估较难对研究和创新做出全面长期评价。
二
“地平线2020”中期评估的主要特色
此次中期评估以整体计划为评估对象，打破了以往对单个计划或项目的条线评估思维，从全新的维度评估计划实施的效率、效能、社会影响力和对欧洲的整体价值，具有诸多亮点和特色。
➤ ➤ 一是应用五维视角综合评估标准。中期评估根据欧盟委员会“更好监管准则”从五个标准来评估“地平线2020”计划实施情况。相关性（Relevance），评估“地平线2020”计划与原始设定目标是否仍相关，与当前的需求和问题是否吻合。效率（Efficiency），评估“地平线2020”计划所使用的资源与其影响之间的关系。影响力（Effectiveness），评估“地平线2020”计划在实现或推进其目标方面有多成功。一致性（Coherence），评估不同的措施是否能共同在内部或与其他欧盟政策协调一致发挥作用。欧盟附加值（EU added value），评估“地平线2020”计划所创造的价值对于地区或国家层面实施的政策可能创造的附加价值。
➤ ➤ 二是凸显影响力价值评判标准。“地平线2020”计划中期评估调整了评估逻辑，除了关注研究计划本身的实施进度和资源使用效率，此次中期评估更看重其经济社会影响力。首先，中期评估强调科学影响，重点关注对全球顶尖科研人员、研究机构的培养和吸引，泛欧洲研究基础设施的使用，知识生产和科学突破，创建科学合作网络。中期评估期显示有17位诺贝尔获奖者得到了支持，突出科技成果包括希格斯玻色子和引力波等重大科学发现。第二，中期评估突出创新与经济影响，重点关注知识产权、创新和竞争力塑造，支持并资助中小企业的研究与创新，拓宽中小企业开展创新项目的风险融资渠道，在企业之间以及企业与高校、科研院所之间建立网络，通过采购和奖励在内的创新工具，投资需求驱动型创新，以创造就业机会和促进经济增长。到2030年，根据欧盟“地平线2020”计划，每投资1欧元，将带来6-8.5欧元的收益。第三，中期评估关注社会影响，着重衡量相关领域取得的科学成果和创新经济成果（例如可持续发展研究、气候变化研究）能否为迎接社会挑战提供帮助，加强了科学与社会之间的联系，为解决跨领域社会问题，实现人文社会科学与创新的整合，支持政策制定和反馈提供了可行性研究。
➤ ➤ 三是突出欧盟价值与创新资源整合。中期评估关注“地平线2020”计划一致性：对内，有效整合各类研究和创新计划，重点关注优先领域研究；对外，加强协同性，尤其通过与欧洲结构与投资基金认证，与欧洲战略投资基金产生协同效应。评估认为，“地平线2020”计划提高了欧盟的吸引力与计划参与者的竞争力；通过创建国际性、多学科的跨境的网络分享知识，加强技术转让，吸引了大量来自其他欧盟成员国的研究人员，突破了国家和地区层面对研发和创新的支持限制，凸显了欧盟作为一个研究和创新之地的整体吸引力。
三
“地平线2020”中期评估的启示
➤ ➤ 一是转变评估思路，注重评估实效。扩展现有规划评估内容，由方案评估、项目评估向规划整体评估转变，注重规划制定、规划实施和实施效果的全过程、全方位分析评估。规划评估除了本身政策和项目实施效率评价，要更加关注规划实施对经济社会发展的影响。适时调整反馈，评估时适当考虑重大经济社会问题和环境变化，并对评估内容进行补充；评估结果应形成修订方案反馈到规划当中，为调整规划内容、保障规划实施、促进目标实现等方面提供依据，提升评估效果。
➤ ➤ 二是创新评估方法，实现动态跟踪。组织专家组或评估工作小组对规划进行评估方法研究，推动评估方法逐步向定性与定量相结合、指标细化评价方向发展，加强对新技术的学习和吸收。规划评估需要静态评估与动态监测相结合，建立年度规划数据动态跟踪监测机制，记录规划项目执行和政策落实情况；编制年度报告并公开，为社会各界了解规划执行情况、保障规划项目推进提供事实依据，也为自评和第三方评估提供基础数据资料。
➤ ➤ 三是评估组织多元化，构建多方参与的评估网络。组织规划评估，需考虑规划评估的委托方、实施方和其他参与团体的安排，可以由单一规划部门开展，也可为多部门合作，评估人员选择需要多样性，可以来自政府部门、专业人士和市民大众等不同群体。在保障评估专业性的同时，规划评估应积极邀请公众与各利益团体参加，通过规划评估检验各利益主体的冲突所在，缓和社会矛盾。全国性规划评估可以考虑建立全国性评估网络，加强国家部委之间，各省市层级之间，以及学术界、业界之间的对话与合作，以规划评估促进相关领域跨区域协同合作。
作者：上海市科学学研究所战略规划研究室张晅昱。文章观点不代表主办机构立场。
联系客服
