健全社会保险经办服务体系研究

          　　摘要：随着社会保险覆盖面的扩大，业务内容的增多，社会保险经办机构面临着前所未有的压力。本文从社会保险经办机构运行情况入手，对社会保险经办体系中存在的问题进行了分析，并针对这些问题提出了加强社保经办服务能力建设，理顺社保经办管理体制，加快推进社保经办信息化建设、社保经办标准化和专业化建设、以及社保经办人才队伍建设等对策建议。
　　关键词：社会保险；经办服务；经办能力；信息化；专业化
　　中图分类号：F842 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）012-0000-03
　　引言
　　推动保障和改善民生是全面深化改革的重要内容，关系到亿万群众的切身利益。社会保障制度是为群众提供公共服务，实现改善民生目标的重要途径和手段。其中，社会保险经办服务体系的建设关系到各项社会保障政策的具体落实，不仅影响社会保障服务的提供也影响社会保障制度的健康发展。随着社会保障事业的发展、覆盖面的不断扩大，社会保险经办机构面临着严峻的挑战。如何提高社会保险经办能力满足广大群众日益增长的社会保障需求已经成为如今社会关注的重要议题。
　　一、现行社会保险经办服务体系
　　（一）社会保险经办机构服务体系框架
　　社会保险经办机构是由政府直接管理，覆盖全国的分层设置、分级管理的经办组织系统。社会保险机构在中央一级人力资源与社会保障部下设立社会保险事业管理中心，对社会保障事务进行综合管理，并指导地方的社会保险管理工作。在地方，按照分级管理的则，各级政府分别设立社会保险经办机构。
　　图1 我国社会保险经办服务体系框架
　　（二）社会保险经办服务机构运行情况
　　1.人员配备与机构数量
　　社会保险经办机构的人员配备与机构数量决定着社会保险服务提供的数量和质量。随着社会保险制度的完善，险种的增加、业务的增多，社会保险经办机构的规模也得到了同步发展。截至2013年底，全国社会保险经办机构8363个，工作人员17.7万人。已建立劳动保障工作机构的街道社区78271个，占全部街道社区的86.9%；街道社区从事社会化管理服务的工作人员14.8万人，平均每个街道社区1.6人。已建劳动保障工作机构的乡镇25406个，占全部乡镇的87.9%；乡镇从事社会化管理服务的工作人员4.7万人，平均每个乡镇1.6人。①
　　根据表1和图2，可以看出社会保险经办机构数量和人员配备逐年增加，但是随着参保人数的快速增长，工作人员增长的速度明显落后于参保人数增长的速度。与此同时，社会保险经办机构的负荷比也逐年增高。根据国际惯例，社会保险经办机构负荷比为1：5000左右则视为较为合理，例如美国为1：3492、日本为1：6797。②而我国目前的负荷比已经高达1：10810，已经远远超过了合理的标准。
　　2.参保人数与基金收支
　　截止2013年底，社会保险参保人数为191767万人，比上一年度增长24891万人。全年五项社会保险（含城乡居民基本养老保险）基金收入合计35253亿元，比上年增长4514亿元，增长率为14.7%。基金支出合计27916亿元，比上年增长4585亿元，增长率为19.7%，基金累计结余为45420亿元，增长率27.3%。③
　　根据图2和图3，可以看出近五年来，社会保险参保人数不断增长，其中参加基本养老保险和基本医疗保险的人数增长更加明显。同时，社会保险基金的收支额度越来越大，基金累计结余增长的速度更加明显。社会保险经办规模呈现不断扩大的趋势。
　　二、社会保险经办服务体系存在的问题
　　（一）社会保险经办能力不足
　　社会保险经办能力不足是社会保险经办服务体系中存在的最主要的问题。主要体现在以下几个方面。
　　第一，社会保险经办机构的服务能力不足。尽管社会保险经办机构和工作人员的数量在过去十年里都得到了相应的增加，但是参保人数却以几十倍的速度增长，经办机构的规模增长速度远远落后于参保人数的增长速度。这种趋势必然导致参保人次人均负荷比的不断攀升，2013年这个数字已经达到1：10810，这说明一个经办人员对应10810参保人次，工作人员的工作量巨大。工作量的增加和工作人员的人手不足，不可避免地制约社会保险服务质量的提高，影响社会保险服务的及时有效地提供。
　　第二，风险控制能力不足。社会保险经办机构在具体操作过程中面临着体制风险、财务风险以及道德风险等多种风险。由于居民征信档案的缺位以及监管系统的不力，居民的道德意识薄弱等原因存在骗取社保基金等现象。面临的种种风险，社会保险经办机构缺乏有效的风险防范机制以及危机处理的制度安排，不仅影响参保人对社保服务的满意度，同时也不利于服务型政府的构建。
　　（二）社会保险经办机构设置不合理
　　目前，我国社会保险经办机构在各地区的设置不统一，有的地区实行了多种险种统一管理，但是在大部分地区还是按照险种的不同设置，包括养老保险中心，医疗保险中心，失业保险中心以及工伤生育保险中心等多个机构。经办机构过于分散，职能定位缺乏统一的指导。各业务在参保登记、缴费申报、待遇支付等过程都分散在不同的经办机构办理，不仅造成了工作的重复也增加了群众参保的不便。这种“五险分立”“城乡分立”的管理模式，在机构设置、人员配置、责任划分、工作机制等方面存在差异，不利于社保数据的整合以及各险种之间的有效衔接，繁琐的程序降低了服务质量，增加了工作人员的负担，同时造成了经办资源的严重浪费。
　　（三）社会保险经办机构信息化建设滞后
　　社会保险经办机构的信息化建设是构建统一的社会保险公共服务平台，主要包括提供电话咨询服务、社会保障事务信息公布以及基层信息平台建设等内容。然而在实际操作过程中存在以下几个问题。首先，社会保险经办机构信息化建设也过于分散，有重复建设的现象，这种做法不仅造成人员和资金的浪费还不利于信息的共享，给参保人带来了负担也造成了管理上的不便。其次，由于信息化建设存在技术上的漏洞以及社保监管上的缺失，社保信息存在严重的安全隐患。再次，目前社会保险基层信息平台以及服务窗口的建设比较落后，很多地方的服务窗口仅能提供基本的社保服务，社保自助服务设施短缺，网上办理社保业务的信息系统也有待开发。 　　（四）社会保险经办机构的规范化程度低
　　目前，社会保障统筹层级较低且各地区的统筹层级都不尽相同，而且在社会保险立法层级较低的情况下，社会保险经办机构在具体操作过程中很难具有统一性。首先，在社保经办机构在办理各项社会保险业务的时候缺乏统一规范的行业标准，无法衡量社保服务的质量，不能保证为参保人提供高效便捷的社保服务。缺乏行业标准也会导致一些道德风险事故的发生，例如费用管理不到位、逃费和欺诈等，同时也会增加管理上的困难。程序上的不统一不利于整合社保服务以及提高社保统筹层级。
　　（五）社会保险经办机构人才队伍建设落后
　　随着社会保险经办规模的扩大，经办机构面临着前所未有的挑战。不断增长的工作量，对社保经办机构的人才建设提出了更高的要求。首先，社会保险经办机构的工作人员严重不足。从表2中可以看出，2013年社保经办机构的负荷比为1：10810，远远超过负荷比1：5000较为合理的标准。这种超负荷的工作量会降低工作人员的服务意识，难以保证社保服务的数量和质量。其次，社会保险经办机构的工作人员综合素质参差不齐。例如缺乏专业的培训，对政策法规的理解和传达不到位，业务经办能力不足、操作不规范，不善于沟通协与调解决实际问题等等。工作人员数量上的不足和综合素质的低下，很大程度上了影响了社保服务的总体
　　水平。
　　三、健全社会保险经办服务体系的对策建议
　　（一）加强社保经办服务能力建设
　　社会保险经办机构是为群众提供社保服务的媒介，其经办能力直接决定社保服务的好坏。随着社会保障制度规模的发展，社会保险经办能力已经不能满足制度需求。因此，必须加强社会保险经办能力建设。首先，必须加强法制建设。一方面，通过法律法规的形式明确规定社会保险经办机构的具体职责、操作流程、服务内容、行为规范等内容。另一方面，完善经办管理制度建设。其次，为经办机构提供充足的经费保障。改变目前的经费保障模式，应当考虑人工费用、服务费用、基础设施建设费用以及信息系统建设费用等各种费用，在精确测算的前提下，从社保基金中列支。
　　（二）理顺社保经办管理体制
　　社会保险经办管理体制混乱，机构设置分散是影响经办效率，造成经办资源浪费的主要原因。理顺经办管理体制、统一经办机构是提高社保经办能力的基本前提。整合经办服务资源。根据五个险种不同业务的性质，有些重叠存在共性的业务，实行由一个机构或者一个服务窗口进行办理。随着统筹层次的提高，进一步整合基金管理与支付服务以及失业保险给付与就业培训服务。在考虑社区居住人口以及人口素质等因素的情况下，精细运算出每个地区基层网点的数量以及工作人员的分配，从而通过以最小的经费提供最多的社保的服务。同时，还可以通过流动服务站的形式为偏僻的农村地区提供社保服务，从而提高社保覆盖率。
　　（三）加快推进社保经办信息化建设
　　整合经办机构以及规范社保业务办理程序都离不开信息系统的支持。统一完善的信息平台对于提高服务质量以及节约资源起着关键性的作用。因此，必须加快建立和完善社保信息平台的建设，各险种统一开发信息系统，统一技术标准和数据信息标准，避免系统的重复建设以及数据的重复录入。在提高各险种统筹层级的前提下，建立各险种统一的信息平台，实现各业务之间的数据共享。还要格外重视数据信息的安全管理，健全和落实系统维护、网络管理、信息采集和信息修改等管理制度，重要数据实行备份和异地存储。
　　（四）加强社保经办标准化和专业化建设
　　为了促进社会保险经办服务体系协调统筹和相互衔接，必须积极探索建立统一的社保服务行业标准。首先，加强社保经办服务的标准化建设。政府部门应当通过法律的形式明确规定经办机构名称、规格、编制以及各项社会保险项目的具体指标。还应该通过统一业务流程、信息系统、管理方法等来实现管理的统一规范。进一步强化养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险五种险种的统一管理，实行各险种统一登记、统一申报受理、统一征缴费用、统一稽查，实现“一站式”办公，做到整合资源、信息共享、提高效率。
　　（五）加强社保经办人才队伍建设
　　良好的社保经办人才队伍是提高社保经办能力的主要推动力，加强社保经办人才队伍建设是社保经办机构高效运行的重要保证。首先，根据参保人数和服务内容来配置工作人员，社保经办工作量的增加要求相应工作人员的增长。通过公务管理岗位、公用专业技术岗位以及公共服务岗位等三种不同岗位设置来实现不同工作人员的配置。同时，对现有工作人员进行业务操作以及政策法律法规的专业培训，来保障社保政策的及时传达和经办能力的提升。其次，科学设置薪酬制度，实现人员预算的弹性。再次，通过建立业务痕迹保留机制、责任追究制度、财务管理制度，监督抽查机制和风险预测预警机制，确保内控机制的有效运行，增强风险控制能力。
　　注释：
　　①2013人力资源和社会保障事业发展统计公报.
　　②赵秀斋.美国、日本基本养老保险经办服务体系比较与借鉴[J].中国财政，2014，09：75-77.
　　③2013人力资源和社会保障事业发展统计公报.
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　　[9]赵秀斋.美国、日本基本养老保险经办服务体系比较与借鉴[J]. 中国财政，2014，09：75-77.
　　作者简介：何春芳（1991�C），蒙古族，内蒙古大学公共管理学院研究生，研究方向：社会保障。