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一、信用“基础桩”的薄弱日益成为制约国内普惠金融业发展的瓶颈
作为一国金融基础设施中的重要组成部分，征信直接关系社会公共利益，也是衡量金融市场有效性的核心，它的质量决定了金融中介的效率、贷款人评价风险的能力和借款人在竞争条件下获得贷款和其他金融产品的概率。相对于其他正规金融，征信对普惠金融的影响更大，甚至可以说，征信体系就是普惠金融的“基础桩”。
然而，正是由于“基础桩”不牢靠，导致我国近年来P2P 等普惠金融业近年发展遇到瓶颈裹足不前。中投公司副总经理谢平就认为：“P2P网贷发展的核心障碍是征信系统不健全、不开放，直接制约了网贷的信用评估、贷款定价和风险管理效率，增加了交易成本。如果全国的P2P平台能联网， 个人在不同平台之间‘拆东墙补西墙’套利或诈骗的现象将会大大减少”。不独P2P，作为普惠金融最重要的一员，小额融资机构的运作为千万家小微企业和个人提供了融资方便，但他们究竟能走多远也同样与征信的“基础桩”密切相关。
从美国、欧洲、日本等经济发达国家的实践来看，消费金融、小额信贷和赊购赊销等零售业务的发展，越来越多地依赖于信用评分技术的支持和对借款人信用风险进行自动化的量化分析与判断。信用评分模型的开发与应用建立在对借款人多年、海量、高质量的历史数据收集整理的基础上。我国小额融资机构在零售信贷授信决策过程中普遍存在征信服务供给不足、自行征信成本高且时间长等问题，不能有效地控制多重负债、欺诈等授信风险，也难以对借款人的违约失信行为进行有效制约。因此，信用“基础桩”的薄弱日益成为制约我国普惠金融业发展的“瓶颈”。
二、现有征信体系覆盖范围极其有限
我国征信体系建设从1992 年起步， 一直由我国央行中国人民银行主导。截至2013年12月底，央行征信中心的企业征信系统共录入企业及其他组织信息1919.3万户，其中453.8万户有信贷记录。个人征信系统收录自然人约8.39亿人，其中3.21亿人有信贷记录。但是，在这一系统中反映的只是个人或企业与银行间发生的信用情况，企业与企业间的商业信用关系并没有得到系统的记录与反映。
现代信用除银行信用外，还包括商业信用、国家信用、消费信用和国际信用。其中商业信用也是普遍存在的基本信用形式，是工商企业间因商品或服务赊购赊销而形成的信用。对于中小企业，特别是那些无法获得银行贷款的80%以上的小微企业，在央行征信系统中根本没有信用记录，其分散在民间的因赊购赊销或小额借贷形成的信用记录又得不到系统的收集与整理。因此，现有征信体系覆盖范围有限。
央行征信体系覆盖范围的局限性是其角色“定位”导致的。首先，央行征信中心的设立初衷是作为银行业监管的辅助工具，同时向被监管的商业银行提供借款人的历史借贷记录。据世界银行调查报告显示（the World Bank, 2003），全球46%的公共征信机构是用来辅助银行业监管的，仅有34%的机构设立初衷是改善贷款人可得数据的有效性。因此，公共征信机构一般仅采集有限的贷款相关信息。其次，采集数据的来源也仅限于央行管辖权内的金融机构，不包括零售业、电信等不属于其监管范畴内的机构。第三，各委办之间没有形成合力，各部委至今均不愿意与央行征信系统共享信息，致使我国中小企业信用信息库始终建不起来。
然而目前有资格接入央行征信中心的小贷机构，也不急于对接央行征信体系，原因据分析，主要有以下几方面：一是接入后实际能查询的内容对防范企业风险效用有限。央行征信系统内的企业数据主要集中于大中型企业，小微企业的信用记录极少，而企业主的个人信用记录只能作为判断企业的主要辅助信息。全面的企业信用信息应由上下游供应链间的商业信用，以及工商、水电煤、法院、海关等诸多方面的辅助信息构成。因此实地征信考察环节仍必不可少。二是小贷机构客户自身不愿意接入。虽然接入央行征信中心有助于提高客户还款积极性，可一旦小贷机构客户的信贷情况被共享至银行界，银行会认为该客户存在财务风险，很可能再不贷款给他。即使银行同意放贷，贷款利率也可能比原先上浮许多。为避免受歧视，小贷机构的不少企业客户不愿意将自身的信用信息上传至央行征信系统。为留住客户，小贷公司主动选择了不与央行征信中心对接。
三、当务之急是构建有效的社会征信体系作为央行征信体系的补充
想把央行征信系统作为小额贷款机构的“基础桩”，现实推行有较大障碍。因为央行征信系统只能采集银行领域信息，其他领域因为缺乏互惠互利的基础导致其他部委的不合作而无法操作；另一方面，央行征信系统成立以来一直采取行政化模式，征信中心属于事业单位，较少考虑经济效果，一切以我为主，各种限制太多，无法与各地机构进行对等合作，如何更好地为金融机构服务的意识也极其模糊。因此当务之急是构建起有效的社会征信体系作为央行征信体系的补充，让社会征信机构提供多元化的服务，满足不同类型小额融资机构的需求，为更多不和银行发生关系的个人和企业建立起信用档案。
目前在国内市场上开展征信业务的第三方机构只有上海资信、深圳鹏元和北京安融惠众等屈指可数的几家公司，业务拓展异常缓慢。表面原因有以下三条：一是政府信息孤岛林立，收集数据困难。二是各家数据来源公司“自立门户”，数据缺乏整合。第三，征信行业商业模式不明晰，征信立法不健全。迄今只有深圳鹏元征信有限公司一家能单纯依靠征信业务实现微利，利润率与国外同行相比也有天壤之别。
事实上，在世纪之交，北京、上海、浙江、广州等经济发达城市都曾积极探索适应各地经济发展的信用基础设施，但始终建不起来。上海就曾想在张江建信用信息库，一方面建库及维护成本太高，另一方面各职能部门完全缺乏信息共享意识，致使建库不了了之。
国外大量研究证据表明，在发展中国家建立公共征信机构的行为本身是对民间征信业缺乏的替代（Jappelli&Pagano, 2002），一方面是政府对疲弱的贷款市场中贷款人权利的一种保护性措施；另一方面，公共征信机构的活动能有效地“挤出”民间征信机构。我国央行征信中心的发展史也佐证了这一论点。自从2006 年央行征信中心成立后，社会征信体系便一落千丈。这是因为一旦央行征信体系有能力向市场上主要的贷款人保质保量地提供其迫切需要的借款人信息，必将导致设立民间征信机构的成本大幅提升。公共征信机构一般不提供诸如信用评分等增值信用信息服务，也没有竞争动力拓展信息量和服务范围，因此其采集的信息只能基本满足贷款人需求，不能提供充分的信息以利拓宽国内的信贷市场。所以当一国公共征信机构占主导时，社会融资约束情况不会得到改观，企业融资难的问题依旧突出。
国外大量实证研究同时表明，社会征信业的发展对信贷业务的扩张，进而促进社会经济发展会起到显著的推动作用。由于民间征信机构将目标市场定位于零售信用和小企业借贷，他们善于运用统计分析的大规模筛选技术使大量小额贷款申请的处理符合成本-效益原则，还能把从各渠道采集来的数据加工成特殊的产品和服务。除向市场提供信用报告外，还有偿提供信用评分和投资组合的监控应用等增值服务，能契合小额贷款机构的需求，便于贷款人更好地了解借款方信用，更迅速地做出授信决策，并提高信用风险管理水平。同时也就更有效地满足了市场上企业和个人多层次的信贷需求。因此，与普惠金融业相匹配的征信体系是社会征信体系。由于国内的社会征信体系尚处于“婴儿期”，不具备自我发展壮大的能力，因此亟待政府的呵护与培育。
四、政府应在信用信息共享方面有所作为
征信体系是采集、分享和运用相关数据的系统，由机构、个人、原则、程序、标准和技术构成，使与贷款决策相关的信息能安全有效地流动。征信体系的核心是受信人信息数据库，连同支持这些数据库高效运转的机制、技术和法律框架。通过向潜在授信人提供受信方的贷款历史记录降低信息的不对称性，有效减少逆向选择和道德风险事件的发生。通过分析征信信息和由这些信息加工的各衍生工具（例如信用评分），授信人能更好地基于受信方过去和现在的付款行为、负债水平和其他一些因素来预测其将来的还款前景。征信体系的目标是提供客观数据库，因此有利于那些过去因某种形式的偏见被拒绝授信的细分人群有获得贷款的机会，还能约束受信人行为。另外，金融监管当局能利用征信数据进行宏观和微观的审慎监管。运用征信工具还有助于市场开放，促进公平竞争的信贷市场形成。总之，征信体系功能的充分发挥能确保小额信贷市场的运作更安全、更有效，促进市场上所有的利益关联方相互信任，平等合作。
征信不是单一行业，而是一个涵盖了不同行业的网络体系。因此制定征信活动的规则应顾及这一网络中的所有参与者。政策制定者必须合理地给各参与方（包括受信人、授信人和征信机构），连同监管者本身分配相应的责任和义务（Jentzsch, 2010）。若监管条例只对该网络中的一个参与方设定严格的业务边界，可能会带来意想不到的后果。世界银行（2011）指出一旦法律框架过于严苛将阻碍征信活动的有效展开。例如，若出于保护隐私权的考虑，法律规定数据提供方和征信服务提供者在每次采集数据时都需要得到数据主体的同意。且不说由此将带来高额成本，就是过度麻烦也会减少数据用途。因此在设计新法规或修改既有法规时，监管者应仔细权衡新规对征信系统整体带来的预期收益和潜在的负面影响，让罚则和违规情况尽量匹配。另外，为了鼓励行业竞争，监管方不应设定过高的合规成本阻碍参与者进入市场。总之，世界银行发布的《征信业一般原则》（2011）第四条规定，征信的法律和监管的总体框架应该清晰、有预见性、非歧视、能恰当地支持数据主体的权利、有有效的司法或法外的争议解决机制。征信数据采集和使用的三条“底线原则”是充足性、必要性和不过度（World Bank,2011）。征信网络有效性的提高能给规模经济和范围经济提供更多的机会。
通常央行被任命为征信机构的主管部门，负责立法和监管。但央行并不是胜任这一角色的最佳人选。首先，央行官员更熟悉被他们监管的机构———商业银行，对不在其监管范围内的小额贷款机构几乎没有任何监管经验。其次，他们会优先确保银行体系的稳健性，而把促进征信业的发展置于次要地位。这两大因素会影响央行官员的决策，倾向于发展以银行为中心的征信业。央行会通过设定数据库访问标准或收费结构来限制信息的分享和使用，禁止授信人平等地访问数据库，从而导致经济数据的碎片化，削弱征信报告的预见能力，减少征信活动对信贷市场竞争的促进作用（del Villar, Diaz de Leon and Hubert, 2003）。因此，当发展中国家既有公共征信机构，又任命央行监管国内征信业时，为了支持社会征信业的发展，确保社会征信体系的活力和有效性，政府必须做好以下四方面的工作：
1、明确规定公共征信机构的数据库必须与合格的社会征信机构共享。征信业理论和征信业发达国家的实践表明，民间征信机构向授信人提供的数据和服务在深度和广度方面要超出公共征信机构。在发展中国家，公共征信机构采集信息的质量和效率更高，但信息分享机制尚未建立或非常简陋。为了不抑制民间征信业的创业和发展，政策制定者应限制公共征信机构向社会企业和个人有偿提供信息，并强制其信息库与持牌的合格民间征信机构共享。为保障信息分享机制的合法性和有效性，征信活动的立法和执法必须加强。
2、鼓励创设民间征信机构，并规范其运营。首先，政府应重视法律和监管框架对征信体系中各参与方的非歧视性，以便各类所有制结构的征信机构都有机会在市场上提供信用信息服务，从而有助于促进公平竞争的信贷市场形成。其次，政府应重视用法制来平衡保护数据主体利益和促进信用信息分享这两者间的关系。第三，政府有必要权衡征信体系的有效性。应敦促监管者设计一种机制，一旦出现征信服务供应商垄断经营或其他市场失灵的情况，该机制能从效率的角度定期审查征信服务的成本和定价，并考虑该垄断机构提供服务的特点、市场规模和结构等。当竞争性征信市场确立后，政府应敦促监管者确保不会因市场价格的过度竞争而危及信息安全标准的执行和造成不必要的数据碎片化、损失效率或危害征信体系可持续性的情况发生。
3、在法治尚不健全的条件下，应建立起联合监管机制。由于征信活动涉及不同行政管辖权的多部门，需要监管者之间的有效配合。征信活动的管理部门一般包括央行、银监会、数据保护机构、消费者保护机构和竞争与反垄断机构等。采用联合监管机制并任命其中一个监管方为主要监管人，有利于将监管职责明确定位于促进征信体系的整体发展，规避一家监管带来的偏护性，确保不同监管主体能齐心协力保障征信业的发展目标与国家政策一致，即促进征信体系的安全性和有效性。联合监管过程中应明确各管理部门的相应职责，消除对征信体系参与者的多头监管和监管“真空”现象。另外，合作监管各职能部门的监管内容应与其部门法定权限相一致，并不能与其他法律框架发生冲突。
4、在建立起信息分享的机制前，政府应广泛征询国内外的专业知识和经验。政府不仅应倾听国内民间机构的意见，还应咨询国外民营征信机构的专业知识。他们中的许多机构在处理信息共享的法律和监管环境方面拥有丰富经验，对新法律可能对信息共享造成的意外后果或潜在障碍等情况能提出特别实用的见解。
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