第四章 一般规定
第二百四十六条 【国家所有权】
法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。
国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的,依照其规定。
【理解与评点】
1.《民法典》“物权编”突破甚至无视“总则编”“自然人、法人与非法人组织”这三种民事主体的规定,另起炉灶将所有权主体分为国家、集体和私人,已表明《民法典》并不赞同、不支持、更不追求法典体系的内在一致性,也不考虑有关主体定义(自然人、法人、非法人组织、国家、集体、私人)的科学性与严谨性,甚至令人无法区分概念间的区别(如私人与自然人、与集体、与法人等)。“总则编”与“物权编”两套各自独立的权利主体系统不仅严重困扰法律解释,也严重困扰法律适用。
2.“国家”是一极其抽象的政治实体,作为民事权利主体,其本身的虚拟性、抽象性及模糊性,导致其活动能力受限。“全民”听上去则不那么抽象,但仍然有其模糊之处。但无论如何,“国家”不等于“全民”,国家所有不等于全民所有。如将国家所有权解释为全民所有权,则该所有权主体抽象而冲突。全民所有权的主体是全体人民,国家所有权的主体是国家,二者并不必然等同。
第二百四十七条 【矿藏、水流、海域国家所有权】
矿藏、水流、海域属于国家所有。
【理解与评点】
1.本条直接来源于《宪法》第九条第一款“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”,第二款规定“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。同样内容,《宪法》用一条两款,基本解决了国家所有权的主要内容,《民法典》“物权编”却将其分解为包括本条在内的五个条文(本条至二百五十一条)。其实有关国家所有权的规定,完全可以借鉴《民法典》二百六十条有关集体所有权的规定。可能是为强调国家所有权的重要性,但《宪法》都只用一个条文,本法典却要分别规定,应当还是立法技术问题。
第二百四十八条 【无居民海岛国家所有权】
无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。
【理解与评点】
本条是《民法典》难得一见的“创新之作”,《民法通则》《物权法》均无相应内容规定,但早在2010年的《海岛保护法》即有与本条完全相同的规定(第4条)。考虑到《民法典》第二百四十六246条已有国家所有权的原则规定,尤其第2款规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”,则本条内容就有些重复,至少本条后段“国务院代表国家行使无居民海岛所有权”可以完全省略。
第二百四十九条 【国家所有的土地范围】
城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。
【理解与评点】
第二百五十条 【自然资源国家所有权】
森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但是法律规定属于集体所有的除外。
【理解与评点】
第二百五十一条 【野生动植物资源国家所有权】
法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有。
【理解与评点】
野生动植物资源是国家重要的自然资源,法律规定属于国家所有的,当然是国家所有权的客体。但哪些野生动植物资源是法律规定属于国家所有,得从其他法律规定中寻找答案。与本条相关的直接法律规定只有《野生动物保护法》,该法规定了野生动物保护的相关内容,其中第三条规定“野生动物资源属于国家所有”,基于野生动物范围实在广泛(苍蝇、老虎、蚊子、大象等均属野生),这一“野生动物资源国有”规定的执行势必困难,如苍蝇、东北虎走出国境是否是国有资产的流失,或是国家所有权的丧失?如果东北虎伤人是否应由国家作为所有权人承担赔偿责任?蚊子咬人是否也应当由国家作为所有权人承担赔偿责任?为解决这一法律执行上的困境,学者们就有众多解释,一是将本条及《野生动物保护法》第3条规定区分解读为:本条规定的是“野生动物资源所有权”,而非“野生动物所有权”。从文意看,“动物资源所有权”确不同于“动物所有权”,但由于“动物资源”即由“动物”构成,因此在本人看来,学者们的“动物资源所有权”不同于“动物所有权”的解释实在牵强。二是将本条规定的“野生动物资源所有权”解释为国家仅对“受保护的野生动物资源”享有所有权。但分析《民法典》本条及《野生动物保护法》规定,根本没有学者们的这一解释之意和内容体现。
第二百五十二条 【无线电频谱资源国家所有权】
无线电频谱资源属于国家所有。
【理解与评点】
本条规定的无线电频谱是指频谱为3000GHz以下的电磁波,其可用于声音和图像传播,适用于气象预报、导航、无线通信等众多方面。无线电频谱既非动产,也非不动产,更非权利,但依本条规定,属于“自然资源”的一部分,且为国家所有权的客体,国家之外的其他主体不得享有对无线电频谱的所有权。
第二百五十三条 【文物国家所有权】
法律规定属于国家所有的文物,属于国家所有。
【理解与评点】
文物是国家重要的历史资源和文化资源,将其归由国家享有所有权,自有其理,因此本条的重点是“法律规定”,即哪些法律规定哪些文物为国家所有。比前几条规定理想,《文物保护法》第五条完整地解决了我们关心的这一问题。
第二百五十四条 【国防资产与基础设施国家所有权】
国防资产属于国家所有。
铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施,依照法律规定为国家所有的,属于国家所有。
【理解与评点】
1.国防资产国家所有,已由《国防法》第四十条解决了“国防资产”的范围问题——国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。
2.哪些铁路、公路为国家所有?本人查《铁路法》《公路法》并未找到这些法律对铁路、公路资产归国家所有的规定内容。
3.《电力法》同样未对电力设施的国家所有权作出明确规定,但根据《电力法》第三条第二款“电力事业投资,实行谁投资、谁收益的原则”规定,可以确定国家投资的电力设施应当归国家所有。
4.中国尚未制定《电信法》,本人也未查到有关电信设施归国家所有的明确法律规定。
第二百五十五条 【国家机关物权】
国家机关对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。
【理解与评点】
根据《民法典》第二百四十条有关所有权的定义(”所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利“),尽管本条中的国家机关不享有对物的收益权,但其实质上享有对其直接支配物的所有权[1]。如果这一认识成立,则本章所谓“国家所有权”与本条事实上的“国家机关所有权”势必矛盾,因此许多人将本条解释为国家机关对国家所有权的行使方式,但如此解释又与第二百四十六条国务院行使国家所有权的原则规定不符,因为本条中的国家机关不限于国务院,立法机关、行政机关、党委机关、审判、检察、纪检机关等也均在国家机关之列。
国家机关直接支配的动产或不动产在许多情形下会产生收益,如机关对外出租闲置房屋的租金收入即属“收益”。依本条规定,国家机关不享有对所支配物的收益权,则这些机关收取房屋租金即有合法性及有效性的问题。但生活中国家机关不仅可以光明正大地收取房屋租金,而且因此发生纠纷时也少有法院裁判相应租赁合同无效,由此国家机关仍然可以取得相应收益。如该收益的收取不存在合法性问题,则国家机关事实上享有所有权的全部权能,进而享有所有权当无疑问。
第二百五十六条 【事业单位物权】
国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。
【理解与评点】
第二百五十七条 【国有企业出资人制度】
国家出资的企业,由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责,享有出资人权益。
【理解与评点】
第二百五十八条 【国有财产保护】
国家所有的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。
【理解与评点】
第二百五十九条 【国有财产管理的法律责任】
履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员,应当依法加强对国有财产的管理、监督,促进国有财产保值增值,防止国有财产损失;滥用职权,玩忽职守,造成国有财产损失的,应当依法承担法律责任。
违反国有财产管理规定,在企业改制、合并分立、关联交易等过程中,低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的,应当依法承担法律责任。
【理解与评点】
本条实质为行政法律规范与刑事法律规范,条文中也无民事法律规范内容的存在。本条如系民事法律规范,应当规定国有资产管理机构及工作人员违反本条的民事法律责任,但遗憾的是通条并无相应规定。基于本条规定为强制性规范,违反本条相应合同或行为当属无效,同时行为人除应当承担行政法律责任或刑事法律责任外,还应承担民事法上的责任(如赔偿损失等),但条文所称“应当依法承担法律责任”语焉不详,该责任为何种性质的责任,责任内容为何,何者为责任主体,至少从本条中得不出结论,得从其他法律规定中寻找答案。既然如此,本条宣示规定的意义何在?
[1]不仅本人有这种认识,不少学者也持同样意见,如崔建远《民法典释评物权编》上册,313页,中国人民大学出版社2020年8月第一版。
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