环评审批与核准并联意味着什么？
即将进入公历新年之际，国务院办公厅颁布了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，在民间环保人士当中引起不小的震动，这种震动很大程度上是源于对“环评前置审批”和“并联核准”的不理解。以下谈一谈并联核准的背景知识，以及对环评会产生什么影响。
一、什么是核准制？
核准制是发改委系统对于投资管理的一种行政程序。根据2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，各级发展改革部门对投资的管理，从原来单一的审批制，改为审批、核准、备案三种制度。对于企业投资项目一律不再审批，而采用核准和备案。只对政府投资项目仍然采用审批制。在这三种制度中，审批和核准属于行政许可事项，即只有政府批准后才能实施。备案不属于行政许可。
实行企业投资项目核准制和备案制是投资体制改革、即计划经济向市场经济转型的重要举措：企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。（《决定》第二条第（二）款。由此可见，对应地，审批制需要发改部门批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告）
对于核准类项目，“政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准”。而实际上，并非所有的限制类项目都需要核准，只有国务院制定和不定期修改《政府核准的投资项目目录》中列出的项目，才进行核准（对比《产业结构调整指导目录（2005年本）》中的“限制类”和《政府核准的投资项目目录（2004年本）》即可看出二者的不对应），其他企业投资项目一律为备案制。迄今为止，《政府核准的投资项目目录》已经有2004年、2013年和2014年三个版本。
限制类项目主要是工艺技术落后，不符合行业准入条件和有关规定，不利于产业结构优化升级，需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。对属于限制类的新建项目，禁止投资。（国务院《促进产业结构调整暂行规定》第15条、第18条）也就是说，不能新建限制类项目，但可以进行技术改造。
二、审批制、核准制与备案制的程序比较
上面已经说到，在发改委系统，只有政府投资项目采用审批制，企业投资项目采用核准制和备案制。
对上述三种投资管理制度提出明确的程序要求的是《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（2007）。在此之前，发改委已经提出核准制和备案制的管理办法，即《企业投资项目核准暂行办法》（2004）和《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（2004）。
除了《通知》（2007）之外，笔者没有查到在全国统一的（国务院或发改委颁布）、针对政府投资项目审批制的管理要求，只有发改委在2005年和2013年分别颁布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》和《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》这两个只针对中央财政预算的、投资类别为投资补助和贴息的管理办法；而投资补助和贴息，其实并不算政府投资。
倒是存在众多各级地方政府各自制定的、大同小异的“政府投资项目管理办法”乃至条例。可见，对于政府投资项目审批制管理及其程序，我国缺乏统一的法律规定。
由于没有统一规定，所谓“政府投资”，在各地有区别不大的不同定义。以《长沙市政府投资建设项目管理办法》为例，“政府投资”是指：（一）本级财政预算资金。（二）上级部门专项补助资金。（三）国债资金。（四）国际金融组织和国外政府贷款等政府主权外债资金。（五）通过政府信用贷款或政府承诺偿还的方式所筹资金。（六）其他政府性资金或资产。
需要区别政府投资和国有企业投资。国有企业也是企业，企业投资的特点是以盈利为目的，这对于国有企业也是一样的。根据《中华人民共和国招标投标法》（2000）第三条第（二）款，政府投资项目必须进行招标。政府投资项目的特点是，追求公益性，而不怎么追求利润。国有企业和民营企业都有可能拿到政府投资项目，具体的项目是有可能贴钱，但一般由政府贴钱。
例如，中国移动愿意主动使用其企业资本投资，在大城市搭建、运营通讯网络，因为可以赚钱。但是在地广人稀的乡村，这么做就只能赔钱了。但是，国家出于对少数人利益的保障，需要把信号覆盖到乡村，因此提出项目招标。一旦中标，中国移动就是用政府投资，建设和运营乡村的通讯网络。运营过程中，政府可能还要对项目进行补贴，使中国移动不至于亏本。但对于国家而言，这样的项目就是公益性的、赔本的。
三、新开工项目的8项必要条件：
《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（2007）列出了新开工项目的8项必备条件：符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策、市场准入标准；发改委审批、核准或备案；规划许可；用地批准手续；环评批复；节能审查；施工许可证或开工报告；法律法规其他要求。——这对于审批制、核准制、备案制都一样。
但三者的具体程序要求有所不同：
1、审批制。建设单位（1）向发改委报批项目建议书；（2）获得批复后分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续；（3）拿到上述三种手续后，向发改委报批可研报告；（4）拿到可研报告批复后，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。（5）有些项目发改委还要审批初步设计和概算。——也就是说，在审批制中，发改委要先后审批项目建议书和可研报告（有些还审批初步设计和概算）；而规划部门和国土部门相当于要先后审批两次；环保部门审批一次。
2、核准制。建设单位（1）分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后；（2）拿到上述三种手续后，向发改委申请核准项目申请报告；（3）拿到核准文件后，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。——在核准制中，建设单位先拿到规划、国土、环保三部门批复后，才能申请发改委核准项目申请报告，核准后还要到规划、国土部门办理第二次审批。
3、备案制。建设单位（1）到发改委备案；（2）分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。
四、国办《工作方案》的本意
核准制前置审批，就是指上面说的建设单位要先拿到规划、国土、环保三部门批复后，才能申请发改委核准项目申请报告。但这是最简略的情况。实际上，包括明确法律法规前置的和未说明前置但实际上多被前置的审批事项达30种之多，这还不包括其他一些计划经济时期留下的前置事项。
因此，国办《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》（2014）一文最重要意图之一就是精简审批事项。随后不久，发改委和中央编办发布了《关于一律不得将企业经营自主权事项企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》，明确了18个事项，不能作为核准的前置条件。
在去除了不必要的前置事项后，剩下的事项可以和发改委的核准并行处理。前一项措施可以说是政府和市场各司其职，这一项措施则可以说是政府部门各司其职。因为取消前置不意味着取消审批，各个政府部门仍然要在各自职权范围内进行审批，只不过不是发改委最后把关了，而是各部门各自把关，各自负责。而且各个部门要各自清理门户，取消不合理中介服务，规范需要保留的中介服务，给企业自主选择中介的权利。
经过本轮改革，保留的行政许可事项要进行联网，建立投资项目在线审批监管平台，并且建立企业和中介机构信用档案制度，向社会公开有关信息，将企业和中介机构信用记录纳入国家统一的信用信息平台。
这些做法的出发点，简而言之，一是“不能让群众跑断腿”，二是“市场的归市场”，三是“不同部门各司其职”，四是“审批流程公开透明”。
这么做的另一个用意，就是吸引民间投资，拉动经济。
五、环评前置改为并联可能会导致什么结果？
《并联核准工作方案》中的一些说法，引起了不少环保人士的焦虑：
……对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批。
……法制办于2015年6月底前报国务院，由国务院提请全国人大常委会修改相关法律。如果暂时不能修法，由国务院向全国人大常委会建议暂停执行相关法律条款，同时抓紧推进修法程序。
……对确需保留在项目开工前完成的审批事项及中介服务（包括设定强制性中介服务、指定中介机构）作出说明……
……只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。对重特大项目，也应将环评（海洋环评）审批作为前置条件，由发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。
环保人士担心，从时间上，污染项目能够更快通过了；从程序上，发改委核准的项目，环保部门也不好否决；甚至于环评本身作为一项行政许可是否会取消。
1、环评审批有没有取消？
首先需要澄清的是：在核准制中，环评审批没有取消，而只是改为和发改委的投资审批并联进行、各司其职了。《并联核准工作方案》的本意之一是取消属于企业自主权的核准前置事项——这已经通过《关于一律不得将企业经营自主权事项企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》一文明确了，是18项，不包括环评。
2、取消前置可能产生什么后果？
另外，取消绝大多数核准前置审批事项，而只保留两项半，环评是要保留的半项。不过保留不保留前置，从理论上区别不大：因为即使环评审批不前置于核准，环保部门也要依职权审批环评文件，之后建设项目才能开工，这是现行《环境影响评价法》规定的。至于发改委核准的项目，环保部门是不是不好否决，这要看“政府职能部门各司其职”这一点落实得是否彻底；落实得彻底，就不存在这种担忧。从趋势上看，我们国家的改革是朝着这个方向的：要依法，而不是依关系、行政级别。
需要稍加说明的是，环评前置审批的依据的《环境影响评价法》是2003年实施，当时只有审批制；而将投资体制改革为审批、核准、备案三类的《国务院关于投资体制改革的决定》是2004年颁布的。因此，《环评法》第25条和第32条所提到的“项目审批部门”就是指发改委，而第25条规定其实就是通过立法的形式规定了环评作为发改委审批的前置程序。在投资体制由审批改为审批、核准、备案三类后，作为行政许可事项的审批和核准都继承了环评作为前置程序的规定。
其实，占企业投资项目大多数的备案制中，环评审批从来都不是前置条件；而在政府投资的审批制中，环评审批在《并联核准工作方案》实施后仍然是前置条件。有所改变的是：1、《政府核准的投资项目目录》从2004年本、经过2013年本、再到2014年本，条目已经缩减了76%，只保留了24%。2、在核准制中，只有重特大项目才需要环评前置，这个清单由环保部和发改委协商决定一个目录。这样，需要前置环评的项目类型又会减少很多。
3、建设项目环评审批本身是否应该取消？
(另文讨论）
六、引申——《并联核准工作方案》引发笔者关注的点
《并联核准工作方案》提到，发改委要在2015年6月底之前起草《政府核准和备案投资项目管理条例》，报国务院法制办。我们应该倡导该条例加入信息公开、公众参与的内容——信息公开和公众参与应该成为未来政府（而不仅是环保部门）工作的新常态，也是各司其职的要求。公众也应该了解不同政府部门的职责范围，进行针对性的参与，因为有些环境问题确实不是环保部门造成的。
我们应该倡导建立全国统一的、针对政府投资项目审批管理的法律法规，并加入信息公开、公众参与的相关内容。相对于企业投资项目，政府投资项目应该更加规范。一方面政府应该起到表率作用。另一方面，政府投资使用的是纳税人的钱，而且数额往往十分巨大。除了有可能产生重大环境影响之外，作为普通公众，我们还很关心这些投资本身是否必要，是否合理（例如，说小一点，每到年底，很多地方的马路都要翻修一遍，而这些马路上一年才翻修过，还是新的。这是不是仅仅为了花掉部门预算？说大一点，像广州东濠涌深隧工程，花掉数亿元去解决几公里的洪水排水问题，是否有必要？有没有价廉物美的替代方案？巨额投资会不会导致腐败问题？）。但十分令人不解的是，对于政府投资项目的审批管理，甚至连全国统一的部门规章都没有。因此，出台相关法律法规，并纳入公众参与程序，是十分必要的。
《并联核准工作方案》提到了两个平台：国家统一的信用信息平台、投资项目在线审批监管平台。这应该是我国未来社会诚信体系建设和信息公开的重要举措。作为环保组织，应该善于利用这两个平台进行环境监督。
关注环评法的修改。新《环保法》第14条为政策环评打开了一条门缝，第19条强调了规划环评。因此环评法肯定要做相应的修改。我们应该关注政策环评和规划环评的制度设计、环保部门之外的政府部门的相关职责、以及有关的信息公开和公众参与（可另文讨论）。
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