一遗漏认证规定程序的违法案例分析
文／杨 中
案情简介
2019年5月23日，某市场监管局接到匿名举报，反映某认证机构对辖区内某制冷公司进行质量管理体系和环境管理体系认证时存在违规操作。
执法人员立即进入制冷公司进行调查，获取了制冷公司营业执照、认证证书、管理手册、程序文件汇编、特种设备清单、职工花名册，以及认证机构的审核计划、两阶段审核报告、首末次会议签到表等相关材料。
执法人员通过查阅文件资料、现场察看、调查询问，发现认证机构存在影响认证结论的两个关键环节：一是在制冷公司编制的管理手册中，明确公司的特殊过程为热压；在受控程序文件中，明确企业产品实现过程中需确认的过程包括蒸发器的焊接、检漏，壳体的焊缝与支架的焊接等过程。另外，通过对管代、技术部经理进行询问，进一步确认制冷公司生产过程中的特殊过程包括蒸发器的焊接、检漏，壳体的焊缝与支架的焊接过程以及板管式蒸发器的热压。而认证机构在一阶段出具的管理体系认证审核报告中，是否识别了过程(含需确认过程)中的审核结论为：公司目前仅是简单的机械加工过程，暂无特殊过程；在二阶段出具的管理体系认证审核报告中，对制冷公司的关键过程和需要确认过程的识别和控制的适宜性、充分性和有效性评价为：通过整个公司质量体系运行状况及现场审核，公司目前暂无特殊、关键过程。二是认证机构在二阶段现场审核中未对体系认证范围内的未经检验合格的一台5t电动单梁起重机特种设备进行审核，而该台电动单梁起重机一直用于制冷公司的生产活动，但在审核报告中均无反映。经与认证机构沟通核对确认，承认上述违反规定的行为事实确凿，愿意接受处罚。
某市场监管局认为：认证机构的行为违反了《认证认可条例》第二十二条“认证机构以及与认证有关的检查机构、实验室从事认证以及与认证有关的检查、检测活动，应当完成认证基本规范、认证规则规定的程序，确保认证、检查、检测的完整、客观、真实，不得增加、减少、遗漏程序”的规定，构成了遗漏认证规则规定的程序的违法行为。依据《认证认可条例》 第六十条第一款规定，责令当事人改正，并罚款5万元的行政处罚。
本案定性分析
本案看似是审核报告中的“审核结论与体系成文信息（管理手册、生产和服务过程提供程序文件)的描述不一致，也与制冷公司的实际情况不符”，但案件的本质原因是“遗漏认证规则规定的程序”。
认证机构未对制冷公司质量管理体系成文信息进行仔细全面审核，对制冷公司生产过程中的特殊过程未进行识别确认。所以，认证机构在对制冷公司的认证过程中未完成认证规则规定的程序，且在审核报告中给出了“制冷公司无特殊过程”的错误结论，没有能够确保认证完整、客观、真实，遗漏了程序。
认证机构未能识别受审核方的特殊过程，一是违反《质量管理体系认证规则》中4.3.3.2条款规定中(1)项“第一阶段审核应至少覆盖以下内容：(1)结合现场情况，确认申请组织实际情况与质量管理体系成文信息描述的一致性，特别是体系成文信息中描述的产品和服务、部门设置和职责与权限、生产或服务过程等是否与申请组织的实际情况相一致”，属于未能确认体系成文信息中描述的生产过程与实际情况相一致；二是认证机构未能审核发现受审核方认证范围内的违规特种设备，违反的是《质量管理体系认证规则》4.3.3.2条款规定中(3)项“确认申请组织建立的质量管理体系覆盖的活动内容和范围、体系覆盖范围内有效人数、过程和场所，遵守适用的法律法规及强制性标准的情况”，属于未能确认体系覆盖范围内遵守适用的法律法规情况。
注重“审核发现”
行政职能部门查验获证组织贯标有效性的过程与认证机构审核的过程，其本质均是通过材料审核和实地查验相结合的过程。
作为认证机构审核人员，应将“审核发现”作为审核报告的核心内容。审核即审查核定，是认证审核员收集客观证据，发现不符合项，并对发现的不符合项进行分析，及应采取与不符合的影响相适应的措施等，以促进管理体系持续改进的活动过程。《质量管理体系认证规则》中4.4“审核报告”4.4.1(6)条款要求：“叙述从4.3条列明的程序及各项要求的审核工作情况，其中：对4.3.3.5条的各项审核要求应逐项描述或引用审核证据、审核发现和审核结论；对质量目标和过程及质量绩效实现情况进行评价”。
作为行政职能部门，要将“审核发现”作为监督检查有效性的重要标准。能不能发现问题，不仅体现的是业务能力和水平，更体现是监管责任与担当。如何通过审核发现问题？一是要熟悉认证规则。如《质量管理体系认证规则》中的“初次认证程序、监督审核程序、再认证程序”这三部分内容的具体要求。二是要盯住书证不放。认证证书是认证活动的结果，因而紧紧围绕认证证书，通过现场检查，比对查验并核实管理手册、程序文件等体系成文信息与审核计划、审核报告等认证材料，发现并证实申请组织的状态与审核结论是否存在减少、遗漏认证程序等影响认证结论的情况。三是要善于比对书证。不论何种认证，企业法人营业执照或事业法人登记证、组织应具备的资质证明和许可证、认证证书、涉及专项规定的资质或许可证、内审资料、认证合同、认证费支付票据以及认证机构的审核计划、审核报告、不符合项报告等一个都不能少。这些基本书证的收集，可以较清晰地复现认证审核过程的真实情况，并可从中发现疑点。这里尤其要注意不是查看材料有没有，而是重点查看具体内容是否真实、客观，整体是否一致。四是要找准关键环节。针对三体系认证，应各有侧重点。如ISO 9001质量管理体系认证：涉及产品的法定检测报告、标准备案证书、监视和测量设备的检定/校准记录报告、特种设备检测报告、特种设备人员操作证等；又如ISO 14001环境管理体系认证：涉及监视和测量设备的检定/校准记录报告、环评报告批复、企业区域平面图、厂界环境监测报告等；再如ISO 45001职业健康安全管理体系认证：涉及厂内环境岗位监测报告、安评报告批复及三同时验收报告、专项规定的许可证和员工健康定期检查记录等。这些审核技巧、经验还要在实践中不断总结归纳和完善提高。
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