在实施法制计量工作中值得思考的问题

             -学习OIML D1 2004版《计量法要素》认识体会之二

金华彰

（此文己发表在《中国计量》杂志2010年第10期上，但由于杂志篇幅有限，只作了摘要刊登，删减了引用《计量法要素》的某些内容，以下文章为原文，并又作了少量补充，欢迎大家共同探讨和交流，欢迎留言耒稿刊登，特此说明。博主金华彰2010.10.10）

 

国际法制计量组织OIML D1 2004版《计量法要素》国际文件（第二版）（以下简称“D1文件”），为各国进一步完善计量法律提供了十分重要的依据和指南，它共分为五个部分：第一部分 引言-范围；第二部分 理论基础；第三部分 建议性的法律规定；第四部分 建立基础体系的指南；第五部分 实例与解释。该文件己由国际法制计量组织中国秘书处编译为中文版本，它与1975年第一版OIML国际文件No.1《计量法》相比，有了很大变化，内容更为具体，尤其在什么是法制计量，法制计量的最终目的，法制计量所涉及的范围和内容，法制计量的法规，特别是其中关于测量的法规，在法制计量中对测量的依法管理规定更为明确。通过学习D1文件，使我对法制计量的目的及对测量的管理有了新的理解和认识。

一.   什么是法制计量及其最终目的和包括的主要活动

D1文件第二部分“理论基础”中，明确指出：

“什么是法制计量？

法制计量包括所有对测量、计量单位、测量仪器（即计量器具，下同）和测量方法有法制要求的活动，这些活动由政府或代表政府来履行，是为了保证在一国法制规定的环境下，测量结果有一个合适的可信度。”

“法制计量不仅为贸易双方服务，同时也在整体上保护个人和社会（例如执法、健康和安全测量）。公共职能部门必须对测量结果特别关注，特别是会引起利益冲突的测量结果，此时需要公正仲裁的介入。当市场调控能力不能有效组织和/或不充分、不平衡时，法制计量就尤其重要。”

“产品与服务的买卖包括产品的称重或产品的量和/或质量测量，也包括标明具有一定量值的重量、数量或体积的预包装商品和服务的测量。政府制定法规的职责范围还包括健康、安全和环境方面的法规。虽然这些职能在性质上是各不相同的，但是它们的共同特征是都应遵守依赖于测量结果的法律。因此，测量过程也是政府直接关心的。提供法律法规，通过市场监督控制测量，发展和维护能够支持测量准确度的基础设施（例如：通过溯源）是政府必须履行的职责。”

“法制计量的最终目的是通过法制条款来保证测量结果的可信度，考虑有关测量结果的需要和要求要先于提出测量仪器的需要和要求。

法制计量包括四类主要活动：

·建立法制要求；

·法制管理的产品与活动的控制和符合性评价；

·法制管理的产品与活动的监督；

·为法制管理的测量和测量仪器的溯源提供必要的基础设施。”

二.   法制计量的范围和内容，关于测量的法规、执法和实例

1. 法制计量的范围和内容

在D1文件 第三部分“建议性的法律规定”中，其中第五章就是“法制计量”， 分为四个小节即：V.1引言；V.2 关于测量的法规，共5条；V.3关于预包装商品的法规，共9条；V.4关于计量器具的法规，共10条。它具体明确了法制计量的范围及其相应法规的内容和要求。其中引言就明确指出：“V.1引言 ，在本章中所述的关于测量、预包装商品和计量器具的法规，是由政府计量行政主管部门制定的，其目的是：保护个人和企业的利益；保护国家利益；保护包括与环境和医疗服务有关的公众健康和安全；满足国际贸易的需要。”

实质上实施法制计量的对象即其范围主要是三个方面：即测量、预包装商品和计量器具，这和1975年第一版《计量法》国际文件范围是一致的，但D1文件所规定的相应法规要求则更为具体。第五章“法制计量”预包装商品的法规中规定：政府计量行政部门可以制定法规来规定关于用于销售或陈列，或己经销售的预包装商品量值的计量要求和法制控制条款。计量器具的法规中规定：这些法规应建立起对这些计量器具的法制控制与监督。控制与监督包括，在设计阶段（例如型式批准）、在生产阶段（例如首次捡定）和在使用中（例如后续检定和使用中检查和现场监督）三个过程。而关于测量的法规、执法及实例又作了以下具体规定。

2. 关于测量的法规、执法及实例

1）关于测量的法规在D1文件 第三部分 第五章“法制计量” V.2中作出规定：

“V.2关于测量的法规：

V.2.1 政府计量行政主管部门可能在以下方面制定法规：规定在销售方法中涉及到的量；指出某些测量作为交易或执法活动的基础；针对V.1条款所述的目的，规定有法制计量要求的计量要求的测量目录。

V.2.2 这些法规要确定计量要求（包括测量不确定度）和适用于这些测量的法制控制和监督条款，以便确保测量结果具有可信度。

V2.3  V.2.1条中提到的法规中的测量结果应该用第三章所规定的法定计量单位来表述，并能按照Ⅱ.4条（指溯源性）所要求的进行溯源。

V.2.4  V.2.1条中提到的法规在必要时可规定测量方法和使用V.4节（指关于测量仪器的法规）所述的法制控制所需的测量仪器。必要时，应规定选用测量仪器的准则，例如准确度等级、测量范围、分辨率等。

V.2.5 如必须或用于特殊用途时，V.2.1所述的法规应：

·规定对操作设备的个人或组织的要求；

·要求能提供测量过程的记录给法制计量官员使用；

·要求出具测量结果证书；

·可提供给法制计量官员的测量溯源性的记录；

·规定法制计量官员或指定组织所采取的个人或组织的对执行测量活动的管理。”

 2）在D1文件 第三部分 第六章 “执法”中对关于测量的法规违法行为作出了规定：

“Ⅵ.1. 违法行为

违法行为有：

Ⅵ.1.1 总则，

·销售、供应或陈列用于销售的量少于标称值，并且超出了法规所规定允许的统计偏差范围；

·当使用买方提供的衡器或量器确定的量值时，取走的量要比声称的量多；

·以各种故意的方法、或企图误导、或以任何欺骗他人的形式表达量值；

·通过量值（重量、尺寸或记数/数量）来虚报销售、供应或广告销售的商品或服务的价格，或以故意的方法、误导以及任何形式表述价格来欺骗他人；

·虚报用于决定产品价格或等级的关于质量方面的测得值；”等。

“Ⅵ.1.4 与测量法规有关的：

·没有执行法制要求的测量，没有按要求形成相关文件；

·没有履行Ⅴ.2.3提到的计量要求（包括溯源性）；

·没有使用法制规定的计量器具进行测量。”

3）在D1文件 第五部分 “实例与解释”中，第五章 “法制计量”对关于测量的法规举了实例，如：

“V.2关于测量的法规，这类受控的测量活动包括：

·销售称重货物并确定计量器具要求的不确定度或准确度等级。

·在某些油品交易中进行温度转换。

·测量天然气交易中的实际热量。

·测量房屋公寓或办公室的面积。

·工业产品性能的测量（例如汽车燃油消费、家用电器的电消费、家用电器的噪音水平等等）。

·食品成分的测量和标签数据。

·使用法制管理的计量器具测量人体血压。

·使用法制管理的计量器具测量汽车尾气成分。”

三.学习《计量法要素》，对法制计量中关于测量的法规，对测量的监督和控制等方面值得思考的问题

多年来，在法制计量中对测量的控制和管理存在着一个认识的过程，在1996年纪念《计量法》实施10周年之际，我曾在《中国计量》杂志1996年第2期上发表了一篇《在新形势下计量工作的突破口在那里？》的文章，开始对测量的控制和监管有了一点认识，但通过这次学习D1文件后，更明确了需要努力的方向。

1.过去计量立法对测量的计量管理认识不足

回顾我国当时（1985年）在计量立法中，对于如何进行测量的监督和控制，加强对测量的依法管理在认识上是不足的（当时我在原国家计量局法规处工作）。按照1975年第一版OIML 国际文件No.1《计量法》的规定，明确提出要对测量、产品的量和预包装品和计量器具实施计量管理，其中第六章 对测量的计量管理中指出：“在某些事务中进行的测量应接受国家计量管理。”“可以规定某些量、某些产品和某些货物的测量方法。国家法制计量机构应规定须接受管理的测量，并制定相应的法规。”对这一章节当时理解是不深的，虽然明确了我国计量立法的基本点是保障计量单位制的统一和全国量值的准确可靠，并且JJG1001-82《常用计量名词术语及定义》中把“量值传递”定义为：“通过检定，将国家基准所复现的计量单位量值通过标准逐级传递到工作用计量器具，以保证对被测对象所测得的量值准确和一致。”但在实际思想上总认为计量部门的任务就是统一计量单位，建立计量基准、标准，组织量值传递，确保计量器具量值准确一致，总认为确保计量器具量值的准确一致是计量部门的主要任务，而用计量器具去从事测量活动，那是使用计量器具部门自己的责任，当然政府可以对使用中的计量器具实施监督。

当时在起草《计量法》第五稿时，曾增加了预包装商品计量管理一章，但当时我国市场上预包装商品很少，认为过分超前，后未列入。当时《计量法》没有把测量和预包装商品的法制计量管理纳入，而只突出了对计量器具的管理，使得目前的《计量法》实质上成为一部计量器具管理法。法制计量应有的三个方面的内容只管了一个方面，不仅《计量法》的适用范围缩小了，而且没有真正把计量立法的落脚点通过量和测量的管理，放在保证测量结果的可信度这一关健环节上。我认为，这是我国计量立法的主要不足之处。

随着我国市场经济的发展，为了加强对商品量和定量包装商品的法制管理，2004年和2005年国家质量监督检验检疫总局发布了《零售商品称重计量监督管理办法》（2004年8月10日）和《定量包装商品计量监督管理办法》（2005年5月30日），对我国《计量法》实施作了相应的补充。但至今法制计量中关于测量的法规相见甚少，，实际上我们主要还是关注计量器具的准确一致，并没有把注意力放到测量结果上，在法制计量的测量过程中，忽视了对测量的监督和控制，这样难以确保测量结果的可信度，这是值得我们深思的问题。

2. 为什么必须加强对测量、定量包装商品的法制管理

D1文件中明确规定：“法制计量的最终目的是通过法制条款来保证测量结果的可信度”。在D1文件第二部分 “理论基础”中指出：“政府的任务是什么？政府在计量中的任务是向社会提供必要的手段来建立测量结果的信任度。”可见，法制计量工作的落脚点不只是计量器具，更要落实到确保量值即测量结果的准确可靠上。法制计量的共同特征是都应遵守依赖于测量结果的法律，都必须依赖测量结果做出决定，只有保证测量结果的可信度，计量才会真正起到应有的作用，达到所需的目的，计量才具有生命力。

计量学是“测量及其应用的科学。”测量是“通过实验获得并可合理赋予某量一个或多个量值的过程。”测量是获得量值的一个过程，它包括过程的输入，即依据、要求和资源；通过测量活动，即测量仪器的安装、确定测量方法和程序，确定有能力的测量人员、控制测量环境、确定测量的要求（法制计量当然还涉及法制管理要求），实施测量操作和记录；过程的输出，即给出测量结果。计量器具只是测量过程中一种资源的输入，通过测量活动，测量结果才是测量过程的输出。所以D1文件提出了要对测量、预包装商品和计量器具进行法制管理，因为这三者都是测量过程中的重要环节，是实施依法管理的测量过程控制的重要内容，尤其是测量、预包装商品量，它们直接涉及到测量结果的可信度。当然，这也是随着社会的发展，市场经济发展，计量工作的发展的客观需要。D1文件对测量的法规、执法作了更为具体的规定，反映出对某些测量过程实施法制管理的重要性和必要性。

3.应制订有关测量的法规、加强对测量的法制管理

我认为可以从以下几方面努力：

1）.首先要解决认识问题。

要统一理解法制计量的最终目的是要保证测量结果的可信度，只开展强制性检定管好计量器具是不够的，因为测量过程并未完成，测量过程的最终目的是获得测量结果。国家政府计量部门在管好计量器具的基础上，应抓好量和测量的管理，才抓到了计量工作的本质。只有这样，才能更好的促进国民经济的发展，维护社会经济活动的正常进行，保障人民的健康和生命、财产的安全，保护国家和广大人民群众免受不准确或不诚实的测量带耒的危害。正如D1文件第二部分“理论基础”中指出的：“法制计量包括所有对测量、计量单位、计量器具和测量方法有法制要求的活动，这些活动由政府或代表政府耒履行，”“它们的共同特征是都应遵守依赖于测量结果的法律。因此，测量过程也是政府需直接关心的。提供法律法规，通过市场监督控制测量，发展和维护能够支持测量准确度的基础设施（例如：通过溯源）是政府必须履行的职责。”

老百姓最关心的是购买的商品量是否够量，食品中农药残留量及有害成分是否超标；生活环境，如居室有害元素是否超量、噪声是否超标；空气和食用水有无问题；医院检测的生化指标数据是否正确、检测是否安全；生活用电能表、水表、煤气表作为计费结算依据，规定限期使用，如何到期轮换等等。只有让百姓知道测量结果可信，他才放心，才能感受到计量工作的作用。

从检定、校准计量器具的管理走向测量方法、测量结果、测量过程的监督、控制和管理，使计量工作与国家、企业、百姓的需求直接挂钩，计量面向市场，直接服务百姓，才会更好的突出计量工作的地位和作用，引起国家和人民的关注，拓宽计量的服务领域，更好地开拓计量工作的新局面。法制计量的落脚点只有放在测量结果的可信度上，才会去加强对测量法规的制定、加强对量、测量的监督、控制和实施法制管理。

2）.要从法制计量的实施中，确定需要受控的测量对象和测量活动。

在D1文件第五部分 “实例与解释”中举了八个实例，说明受控的测量活动是需要选择的。只有在十分重要的环节，需要统一规定测量要求和方法；对测量结果易产生分歧引起利益冲突，必须强化法制管理的环节，去加强制订测量的法规以加强对测量过程的监控。

我个人认为：例如称重计量站、公路计量收费站，计量公正行，它们都面向社会开展有关法制计量测量活动，尤其是使用动态轨道衡、动态汽车衡，这些测量需要规定所用法制计量计量器具的准确度要求，测量结果与设备的安装维修、测量结果与测量方式（如车速、位置等）、环境条件、货物安放位置等有关；如加油站油量的测量，测量中发现存在作假现象，也存在着在某些油品交易中进行温度转换；如农贸市场商品量的测量，当前存在着大量的“鬼秤”，用调换主板改变芯片内程序，或使用遥控器作弊，这实质是在测量过程中使用以欺骗消费者为目的的计量器具，伪造测量数据，“鬼秤” 作弊主要在销售商和电子秤的使用者，杜绝“鬼秤”路在何方？为什么不能制定加强农贸市场商品量测量的法规，依法加强管理；农贸市场或超市使用的计量公平秤是一种加强群众性监督的好办法，差一罚十，对确保市场商品量测量结果的准确是一条好途径，但可否对公平秤的使用、测量加强法制管理呢？如规定准确度要求、确定测量方法、测量人员、应作好违法记录、规范对测量活动的管理、把建立公平秤作为市场必备的条件；当前市场上定量包装商品成千上万，但老百姓对商品量是否量足一无所知，为了维护消费者的利益，必须强化对定量包装商品生产企业的定量包装机、定量灌装机的管理，要确保其测量结果的可信度，可否加强对用定量包装机、定量灌装机制定有关测量的法规，规定测量过程的要求，健全内部菅理，以确保定量包装商品量的准确；同时应加强对销售中定量包装商品量的监督抽查，定期向社会公布数据，对短斤少两的严加处罚，使百姓感到有计量部门买得放心；对生话用三表如何实施到期轮换，如何落实责任部门的责任，如何实施测量过程的控制也可以制订相应的法规；又例如：室内环境条件的测量、天然气交易中实际热量的测量、食物成分的测量、计量中涉及执法的测量等等，国家应探讨如何加强测量的管理。另外也应尽快制定型式批准标记、强制检定标记相关法规，这也十分重要，这有利于群众在测量过程中实施监督和政府部门的管理。

我想法制计量工作实施中的重要环节、有些热点问题，都可以探讨一下，在测量过程中如何确定测量准确度要求，选用什么计量器具，规定测量方法和程序，规定有关的法制管理要求，制定相应的测量法规或规范，以加强对测量的监督和控制。

3. 制订测量的法规，强化对测量的法制管理

如何制订测量的法规及其要求，在D1文件第三部分 建议性的法律规定中，其中第五章V.2节己作了具体规定，（内容见本文二.2）。

必须强化对测量的法制管理和监督，计量器具的强制捡定，这是确保量值统一准确的基础，但要真正确保其测量结果的可信度，还必须要加强对测量活动进行必要的监督控制和管理，这是目前比较簿弱的环节。如美国、西欧等国家在监管电子秤方面计量器具的控制就非常严格，对确实存在作弊行为的生产厂家和经销商、使用者实行重罚制度，往往一次处罚就使其出局，因此这些国家大都不存在电子秤作弊行为。

国际法制计量组织2004年用国际文件OIML D1《计量法要素》再次强调了测量的控制和监督，而且明确指出政府在计量中的任务是建立测量结果的信任度，我们必须转变观念，从计量器具的管理深化到对量和测量的管理计量工作要落实到测量结果上，确保测量结果的可信度，，实施全面的计量管理，所以制订测量的法规，强化对测量的法制管理，必须要开始起步并提到议事日程上来，这才能更好的发挥计量工作作用并与国际相接轨。

四.在科学计量、工业计量中，同样存在着这一值得思考的问题

过去总认为计量工作就是建立起来、传递下去，总是围绕着计量器具打圈子。建立计量基准、标准，开展计量器具的检定、校准，已成了国家（省、市、县）计量技术机构、工厂计量室的最基本任务。从D1文件看，建立测量结果的信任度才是计量工作最基本的目的，量值准确可靠就是要确保测量结果的可信度。科学计量、工业计量同样存在着要加强在测量过程中测量方法、测量结果的研究、控制和管理。计量要面向生产，联系实际，研究测量方法，新的测量手段，介决生产中计量工作的实际测量问题，确保测量结果的可信度，工作才能做到实处。这也可能是我国法定计量机构、工厂计量室开拓服务领域，开创局面的一条新的路子。

我国随着GB/T19001-2008（ISO-9001：2008，IDT）《质量管理体系 要求》、GB/T19022-2003（ISO10012：2003，IDT）《测量管理体系 测量过程和测量设备的要求》标准的推行，大大推动了这一方向的发展，采用过程方法去实施对监视和测量设备的控制，尤其在GB/T19022-2003（ISO10012：2003，IDT）标准中提出了测量管理体系必须对测量过程和测量设备的控制，作为一个章节对测量过程提出了全面的控制要求和方法，更好地促进了上述理念的实施。我认为，今后在计量工作中应进一步推广贯彻实施ISO9000标准、ISO10022标准和有关技术规范，是保证测量结果可信度实现的一项重要手段。大力促进开展校准活动，开拓和发展校准市场，从生产实际需要出发，实施量值溯源，这是计量工作确保测量结果可信度的重要途径。

我认为加强对测量的监督、控制和管理，建立测量结果的信任度是当前计量工作的突破口，只有真正落实到测量结果的可信度上，贴近国家、企业和百姓的需求，才能使人民满意、企业受益、国家放心，才能使计量工作深入人心，使国家重视，使计量工作真正成为国民经济和社会发展的重要技术基础。