【1991-1999】中国经济第九次波动之财税发展（4）—强化非税收入管理，规范政府收入行为（9.13）
本篇接中国经济第9次波动财税发展（3）—配套一篮子改革，介绍财税发展第4篇，强化非税收入管理，规范政府收入行为（共 5697字，阅读需18分钟）预算外资金是不纳入国家预算的财政性资金，曾以专用、灵活的特点，为国民经济的迅速增长发挥了重要作用。但存在规模失控、规范不足的问题。我国预算外资金50年代就存在。在高度集中的计划经济体制下，预算外资金也少。因为这些资金已有专门的用途，不能用于平衡预算，便放在预算之外管理。主要对括房租水电、处理公物收入等，按冲抵支处理。1979年实行经济体制改革后，扩大了地方政府和企业自主权，财政收入结构发生了很大变化，预算外资金规模不断扩大，当时预算外资金主要包括：据统计，1982年全国预算外资金为802亿元，1988年增加到2360亿元，相当于当年财政收入的92%,1992年达到3855亿元，10年间增加了3.8倍，高于同期预算内收入增幅。在预算外资金中，增加较多的项目是国有企业的各项专用基金、行政事业单位按规定获取的收费。1993年，对企业财务与会计制度改革后，国有企业折旧基金、税后留用资金，不再作为预算外资金管理，预算外资金范围缩小。1993年全国预算外资金决算为1432亿元，1994年为1862亿元，1995年为2406亿元。当时还存在着漏报、少报问题，也不包括某些地方擅自将预算内收入转到预算外以及擅自成立的“小金库”资金。当时查出1995年全国预算外资金共有3843亿元（不含社会保险基金），比原决算数字高出1437亿元。各单位把预算外资金视为自有资金，绞尽脑汁设立基金、收费项目，随意扩大征收范围、提高标准，导致预算外资金越来越多，增加了企业、农民、居民的负担，影响了财政收入。一方面造成了财政预算内收支和预算外收支相互脱节，无法统筹运用预算内外综合财力，导致有限的财力资源得不到有效利用。另一方面，不少单位受小团体利益驱动，相关费用既不上缴、也不报送收支计划决算，使在政府财政无法统筹运用综合财力平衡预算。且预算外资金收支脱离监督，有的单位用预算外资金发放钱物、请客送礼；有的用于放贷、投资；有的则用于购买豪华小轿车、商品房或私设“小金库”，甚至贪污犯罪；有些地方以不正当手段大置隐瞒财政收入，将预算内资金转移到预算外。既加剧了固定资产投资和消费基金的膨胀，扰乱了经济秩序，又助长了不正之风和腐败现象发生，败坏党风和社会风气。随后，1996年国家明确预算外资金属于财政性资金，不再属于部门和单位自收自支的资金。某些单位通过市场取得的经营性收入，不作为预算外资金。同时要求预算外资金逐步纳入预算内管理。按这一新口径计算，1996年预算外资金总额为3893亿元。02
改革税费制度
税费制度改革是1998年新一届政府的施政目标之一。收费作为政府参与再分配的补充，有过一定的积极作用。但随着财权的逐步下放，地方政府在收费、基金、集资方面，越来越膨胀，已经影响到经济健康发展。到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共有300多项，地方收费项目情况不一，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。各种政府性基金共计200多项，仅40多项是经过国家批准设立外，其余150多项均为省及以下政府部门设立。收费涉及工业、交通、商业、农业、林业、水利、文化、卫生、教育等部门，甚至包括公安、检察院、法院和城市街道居民委员会，几乎所有部门都设立收费名目。据不完全统计，1997年全国收费、基金总额为4187亿元，比上年增长15.4%，占当年国民生产总值的5.6%，相当于财政收入的48%。其中收费1800亿元，基金2387亿元，分别比上年增长24.2%和9.9%。按照国家现行规定，行政事业收费的审批权集中在中央和省两级，需要严格程序。但是，受利益驱动，一些地方和部门从本位主义出发，擅自审批和越权自行设立收费、基金项目，而且是屡禁不止。一是随农业税征收的农牧业税附加税，总额达18亿元，占当年农民人均纯收入的0.015%。二是村提留乡统筹费。提留统筹费总额为703亿元（其中乡统筹为289亿元，村提留为414亿元），占当年农民人均纯收入的3.58%。三是农村义务工、劳动积累工。1997年合计为81.7亿个劳动工作日，工作日10元计算，占当年农民人均纯收入的4.45%。四是各种社会负担。各种地方收费、集资、摊派、基金和罚款，总计240亿元，占当年农民人均纯收入的1.35%。以上四项负担合计共占农民当年人均纯收入的9.4%。甚至有的地方在农民交售公粮、结婚登记、学生入学时，强行搭车收取保险、计划生育、报刊发行、教育集资等费用，给农民生活造成严重负担，各种社会性事件迭出不穷。农村出现这些问题，一是一些地方不顾农民经济承受能力，盲目追求经济发展速度，通过集资、摊派搞形式主义，侵害了农民利益。同时，乡镇一级政府没有固定的收入来源，为了维持运转，就向农民伸手。少数干部目无法纪，挥霍、侵吞集体和农民的资财。当时整体情况来看，由于收费部门和单位多从自身利益出发，凭借管理职权和行政手段收取，造成“费收容易，税收难”的状况，侵蚀了税基。面向行政事业单位的收费，这些都会导致财政收入减、支增支。当时收费需要大量人力，造成“收费养人、养人收费”乱象。如中央部门中原只有少数部门收费，1997年收费部门达60多个，地方参加收费的部门更多，收费形式呈现多样化。为收费只能增加人员，在财政供给有限情况下，靠收费来维持运转，助长了机构膨胀。而收费资金脱离监督，多由收费单位自收自支，通过收费来弥补经费不足、维持机构运转，发奖金搞福利，不适当地扩大政府有偿服务范围的做法，不仅助长了部门权力的商品化，为滋生腐败提供了土壤，败坏了风气。中央先后发布了一系列文件，分批分期地取消了不少乱收费项目，降低了不合理的收费标准，统一实行收支两条线管理。但“三乱”现象屡禁不止，究其原因，除了收费制度不健全以外，还有一些地方和部门从局部利益出发，将收费看作是筹集事业发展资金、消费资金的重要财源，是为本地区、本部门办好事的有效手段，因而巧立名目，以费挤税。同时将收费与经济利益挂钩，造成了重复设立收费项目。名目众多的收费项目加重了企业、农民、社会的负担，严重干扰了企业、生产经营活动，直接影响了国有企业摆脱困境。在农村甚至已经成为政治问题，一些地方和部门不顾农民的切身利益，搭车收费，严重影响减轻农民负担政策的落实，损害了党群关系、干群关系，不利于农村政权的稳定。当时收费资金使用部门利益化，严重干扰了正常的社会分配秩序，挤占了财政收入，分散了国家财力，削弱了国家的宏观调控能力。从维护国家和社会稳定的大局出发，正确处理改革、发展、稳定三者的关系，制止“三乱”、推进收费制度改革势在必行。03
第一，取消不合法、不合理的收费项目，降低不合理的收费标准。第二，整顿政府分配秩序，理调节中央与地方及部门间的分配关系，将一些收费改为税收，纳入预算管理，改变收费大多由部门和单位自收自支，缺乏必要财政管理和审计监督的状况。第三，总体设计，重点突破，先易后难，尽快在交通车辆收费方面实行试点，以率先示范，积累经验，逐步加快改革步伐。按照转变政府职能和逐步建立公共财政的要求，取消政府实施公共管理和提供普遍性公共服务收取的管理费，所需经费由财政统筹安排。政府在一定时期为支持某些重点产业和重点事业发展，主要遇过税收形式筹集资金，由财政合理配置。如教育、电力、基础设施等，过去国家在这些方面设立的一些基金，要逐步由税收取代，今后国家原则上不再设立基金。政府向社会实施某些特定管理或某些特殊服务的，可以参照国际惯例，收取必要的规费，如证书工本费、注册费等，由被服务对象承担部分服务成本，但要实行规范化财政管理。凡开发利用国有资源，按照有偿使用原则，可以由所有者向使用者根据资源的稀有程度，收取一定的费用。属于市场经营行为，服务者与被服务者之间形成有偿服务关系的，根据自愿原则，由服务者向被服务者收取相应的费用，如律师服务费、科技咨询费等，所得收入依法纳税。根据上述思路，对现有收费区别不同情况，采取“一清二转三改四留”的办法分别进行处理。“一清”是在对现有的收费、基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的项目。“二转”是将现有收费中体现政府职能，可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税。“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系。“四留”是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。清理整顿现有收费、基金项目。坚决取消不合法、不合理收费项目，合并取消重复设置收费项目，降低不合理收费标准。对国家支持重点工程建设而设立的基金，已规定征收期限的，征收期满即停止征收，没有规定征收期限的，征收期限原则上截止2000年底；个别基金2000年后确需延长征收期限的，需报国务院批准后执行。通过“费改税”使一部分收费规范化。将一些具有无偿性、强制性、固定性的税收性质的收费项目，实行“费改税”，用相应的税收取代。在实行费改税的过程中，对无法纳入现有税种或纳入后可能带来诸多矛盾的收费项目，则通过开征适当的新税种予以取代。比如，通过调整农业税实际征收率，将乡统筹费、农牧渔业税附加等政府性收费、基金并入农业税；通过开征燃油税，取代交通方面的养路费、公路客运附加费、公路运输管理费、水路运输管理费等。将经营性收费市场化并严格管理。随着社会主义市场经济政府职能转变，一些原来由政府部门承担的社会事务，将按照市场原则，转由中介服务机构去承担，与此相应的一些事业性收费不再属于政府行为。比如，一些委托检验、科技咨询、信息开支、公路经费公司收取的费用，都应该走向市场，转为经营性收费，依法纳税。附加在价格上的一些基金，比如铁路建设基金、电力建设基金、邮电附加、城市公用事业附加等，虽然以价格为载体，但不属于价格的范畴，而属于政府性基金的管理范畴。对于这部分要通过深化财税体制改革，理顺价格关系，逐步加以取消。对保留的少量规费实行规范化管理。实行费改税后，按照国际惯例和我国经济管理的实际需要，还有一些收费需继续保留。这类收费大体包括五类：一是实施特定管理、提供服务收取的各种证照工本费、注册费。二是维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、签证费等。三是向国有资源使用者收取的使用费、补偿费，如海域及土地使用金、城市道路挖掘占用费、占用农业灌溉水源工程设施补偿费等。四是一些带有惩罚性收费，如超标排污费、海洋废物倾倒和海洋石油勘探费等，按照效率优先的原则予以保留。五是少量暂不宜取消的政府性基金，如三峡工程建设基金、水利建设基金等，经国务院批准后，在一定时期内继续征收。为了能巩固税费改革的成果，适当集中行政事业性收费的审批权限。对一些征收数额较大，费源相对比较稳定和集中，便于税务部门在征税时一并征收，可由税务部门负责征收；对缴费环节与管理行为可以相对分离，征收数额较大，可以采取委托银行代收。加强收支两条线管理，政府性基金和收费纳入财政预算管理，单位支出时，由财政部门按计划核拨。坐收坐支、设立小金库、公款私存、截留挪用等行为都应视为非法。04
改革开放以来，随着农村家庭联产经营责任制的实行，我国农村经济发展进入了一个新的历史时期。但90年代以来，尽管中央三令五申要减轻农民负担，但农民负担却与日俱增。有的地方，对农民收费有100多种。农村收费方式主要有：村提留、乡统筹、摊派、收费、派购、克扣、罚款等。在国家明文规定的“三提五统”外，存在大量乱收费、乱罚款、乱摊派。有的自行扩大“三提五统”收费标准；有的擅自规定在农业税、农业特产税的一些税目税基上另外加收收费项目。改革的总体方针是：一是严厉打击和查处有些地方政府部门，是否凭借行政权力，在办理审批或管理中，违反国家收费政策乱收费，加重农民负担。二是要大幅度减少农民、农村、农业的审批项目，不给减少乱收费的机会。从1995年起在湖南省武冈等地进行农村费改税试点。将3项提留和乡镇的5项统筹收费改为“农村公益事业建设税”，不得超过农民上年纯收入的5%。此外不得以其他形式再向农民收取费用。自1995年以来，全国大约有7个省的50多个县市在进行农村税费改革试点。比较典型的模式还有：河北正定的“公粮制”、安徽太和等地的“税费合一”、安徽怀远的税费改革模式等。在全面治理整顿“三乱”行为的情况下，农村税费改革也取得了明显成效。按照“国务院办公厅转发农业部等部门关于巩固大检查成果进一步做好减轻农民负担工作报告的通知”（国办发〔2000〕33号），各地至少取消7831个不合理的涉农收费项目，减轻农民负担37.7亿元。全国已有96%的县实行了提留统筹费一定三年不变的政策。通过整顿电价、报刊摊派、精简乡镇干部共减轻农民负担300亿元。1999年全国共查结7507起涉及农民负担案件，受到党纪政纪处分的干部4800人。2000年初，安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革全面启动。根据统计，1998年农民的税费总额1224亿元，其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为600亿元，其余为其他费用。新一轮农村税费改革，基本上把农业税税率定为7%，附加上限定为20%，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8.4%，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉，切实保证降低农民负担。2002年4月，据国务院通知，新增试点省份分为两类，一类由中央财政向其分配农村税费改革的专项转移支付资金，这些地区包括河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省、市、自治区，另一类是沿海经济发达地区，如上海市和浙江省，不享受中央转移支付资金，可以自费进行改革试点。
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