拒绝更正行政行为的可诉性认定

作者︱秦绪栋（江苏省吴江市人民法院）

原载︱《人民司法（案例）》2012年第10期

【摘要】【裁判要旨】　拒绝更正自己作出的行政行为的行为属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。行政机关拒绝更正已经发生法律效力的行政行为，对当事人的实体权利未造成实际的影响，因为影响当事人实体权利的还是原具体行政行为。　　■案号　一审：（2011）吴江行初字第0003号　二审：（2011）苏中行终字第0044号

　 【案情】

　  原告：章春发。

　  被告：吴江市人力资源和社会保障局（原为吴江市劳动和社会保障局，下同）。

　  第三人：吴江市龙源丝纺厂。

　  原告章春发原系第三人吴江市龙源丝纺厂职工。2006年6月1日，原告在工作中所发生的机械伤害事故中受伤。其后，章春发向被告提出工伤认定申请。2006年11月10日，吴江市劳动和社会保障局作出江工伤认字[2006]第1508号工伤认定决定书，认为章春发所受的伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款的规定，认定为工伤。在法定期限内各方均没有提起行政复议或者行政诉讼。原告于2009年11月3日向被告吴江市人力资源和社会保障局提交了要求补全工伤认定决定书的申请，被告于2009年11月16日对章春发进行了答复，拒绝对已经作出的工伤认定决定予以更正。原告不服，提起行政诉讼。

　  原告章春发诉称，被告在作出工伤认定决定时，对受伤情况没有写受伤最严重的左上肢和头部、左前臂绞断和左上肢绞烂，左拇指、腕、肘、肩关节损伤、正中，尺神经损伤等。经多次交涉后，于2009年11月3日向被告吴江市人力资源和社会保障局提交了要求补全工伤认定决定书的申请，但被告一直没有补全。因此，请求法院认定被告拒不履行其工伤认定法定职责，要求判决被告履行法定职责。

　  被告吴江市人力资源和社会保障局辩称，1.被告作出工伤认定决定事实清楚、程序合法，适用法律正确；2.原告已经远远超过了法定的复议和诉讼期间；3.原告的主张没有任何理由和证据加以证明。因此，请求法院依法驳回原告的起诉。

　  第三人未提交书面答辩状，当庭辩称原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。

　  【审判】

　  一审法院经审理认为，根据行政诉讼法第三十九条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内提起行政诉讼。本案中，被告于2006年11月10日作出江工伤认字［2006］第1508号工伤认定决定书，于2006年11月22日向其代理人李峰进行送达，而原告是2010年底（原告诉状载明为2010年7月28日）才向法院提起行政诉讼，已经远远超过诉讼时效。根据行政复议法第九条关于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外”的规定，原告对具体行政行为不服，应在知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，原告至今仍没有提起行政复议申请，已经超过了复议的期限。原告提出不是对认定工伤不服，而是对工伤认定决定上受伤部位的描述不服。法院认为工伤认定决定本身既包括是否认定工伤，也包括对相关事实的描述，当事人如果不服，均应在法定期限内提出。因此，原告起诉被告不作为的理由不能成立。据此，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（1）项的规定，判决驳回原告章春发的诉讼请求。

　  章春发不服，向苏州市中级人民法院提起上诉。苏州中级法院经审理认为，章春发于2009年11月3日向被上诉人吴江人社局递交补全江工伤认字（2006）1508号工伤认定决定书的申请书，被上诉人对其申请未予准许，上诉人认为被上诉人不履行法定职责，向原审法院提起行政诉讼。上诉人认为自己并非对认定为工伤的结论不服，而是对伤情等相关事实的描述有异议，对伤情等相关事实的描述属于工伤认定决定书的部分内容，对该描述有异议即是对工伤认定决定书有异议。对江工伤认字[2006]第1508号工伤认定决定书已超过提起行政复议或者行政诉讼的法定期限，上诉人已丧失了对该工伤认定决定书不服而获得救济的权利。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，法院应予维持。据此，依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　  【评析】

　  在审查原告的起诉时，法院对于社保局不予更正自己作出的工伤认定决定行为是否属于行政诉讼调整范围的问题存在两种不同意见：一种意见认为，行政机关作出行政行为后，如发现该行政行为确实违法或存在应当更正的法定情形，行政机关应当依照行政相对人的申请依法予以更正。如果行政机关拒绝予以更正，则可以起诉其不作为；另一种意见认为这种拒绝更正的行政行为属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。

　  笔者基本赞同第二种意见，理由如下：1.要被纳入到法院行政诉讼司法审查的范围必须是行政相对人因行政机关的相关行为对其权利义务产生了实质性的影响，而如果行政机关的相关行为没有对行政相对人或者利害关系人的合法权益造成实际影响则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关拒绝更正已经发生法律效力的行政行为，对当事人的实体权利未造成实际的影响，因为影响当事人实体权利的还是原具体行政行为。当然，如果行政机关更正了其作出的行政行为就是一个新的行政行为，对当事人的实体权利进行了重新设定，是一个新的可诉的具体行政行为，属于法院行政诉讼的受案范围。2.如果对该种不予更正行为赋予诉权，就架空了行政诉讼起诉期限制度。为了督促行政相对人及时行使权利和保护行政行为的效力，我国行政诉讼相关法律设定了起诉期限制度。也就是说，一旦行政相对人超过行政起诉期限后向法院提起行政诉讼的，法院不予受理。而如果赋予该种不予更正行为诉权，则使得行政诉讼起诉期限形同虚设，对某一超过起诉期限的行政行为不服，完全可以先要求其更正，如果不更正则提起行政诉讼要求其更正，这样对行政行为的效率和稳定性造成极为不利的影响，是应当坚决杜绝的。