本文是王亚华先生在中国水利学会2012学术年会上的特邀演讲稿
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中国宏观国情与水利发展阶段
清华大学公共管理学院教授 王亚华
【摘要】水利对于中国经济社会可持续发展的重要性日益凸显。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。本研究提出了一套基于分析水利发展与社会经济生态系统间供求关系的演变趋势，进而评判水利发展阶段性特征的理论框架。通过考察中国经济社会发展进程与水利发展需求变化，分析水利发展供求关系演变，结合水生态环境变迁趋势，本研究选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期，将百年中国水利发展（1949年至2050年）划分为七个阶段。
【关键词】水利；水生态环境；供求关系；发展阶段
回顾新中国成立以来的60余年，中国水利发展战略随着国情和水情条件的变化不断适应性调整，以适应经济飞速发展和社会快速变革的需求。深入分析国情和水情的演变，合理划分水利发展阶段，认清不同阶段水利发展在历史中的地位和使命，对于水利发展战略选择具有重要参考价值。本研究着眼于中国现代化建设的历史全局，在百年宏观国情和水情演变背景下（即1949至2050年），总结新中国建立以来60余年的水利发展历程，展望未来40年的水利发展前景，科学划分百年水利发展的不同阶段，为判断当前中国水利发展所处阶段和制定水利发展战略提供依据。
一、引言
我国历代水利领导人都很重视从历史的高度把握水利发展规律，通过总结水利发展史来认识水利发展阶段和趋势，为指导治水实践提供思路和依据。例如，水利部原部长汪恕诚从历史观的高度，将中国治水历程按照治水理念与科学技术的发展划分为四个时期[1]。水利部部长陈雷总结改革开放以来的水利改革发展实践，将30年水利改革发展历程大致划分为三个阶段[2]。
学术界对水利发展史已有较多的探讨。例如，娄溥礼将人类水利事业的发展划分为三个阶段：从人类开始治水事业到19世纪初，称为古代水利发展阶段[3]；从19世纪初到20世纪初称为近代水利发展阶段；20世纪以来称为现代水利发展阶段。刘树坤提出，人类社会对水的开发利用大致经历过五个阶段：以防洪建设为主的阶段；以供水建设为主的阶段；以水资源保护为主的阶段；以景观建设为主的阶段；以生态修复为主的阶段[4]。张岳将改革开放30年水利改革与发展的历史进程划分为三个阶段[5]。
国内学界比较重视学习借鉴国外的水管理经验，对国外的水管理历史经验从很多侧面进行了比较研究。其中值得一提的是，中国水利现代化研究课题组对中外水利现代化进程进行对比分析，指出20世纪发达国家水利建设的发展进程大致可以划分为以下几个阶段：1．以单目标开发为主的水利建设时期；2．以多目标开发为主的大规模水利建设时期；3．以法规和现代管理为中心的综合治理时期；4．以人与水协调为主的可持续发展时期；并比较了中国与国外水利现代化水平的差距和特征。[6]
从国内外研究现状来看，尽管已经有较多的关于水利发展历程的研究，但是关于水利发展阶段的划分问题，还缺乏深入研究，尚没有系统的理论认识。已有的关于水利发展阶段的划分，大多是根据水利管理者或专家的主观经验，缺乏科学的理论依据或者评价标准。本研究在相关文献研究的基础之上，提出一套水利发展阶段划分的理论基础和认识框架，对新中国成立以来的水利发展历程进行阶段评判。
二、划分水利发展阶段的理论框架
（一）水利发展需求的三个层次
水利发展通过为经济社会发展提供各方面的支撑和服务，满足人民群众的物质文化需求。社会公众对水利发展的需求，可以划分为“安全性需求”、“经济性需求”和“舒适性需求”这三类。“安全性需求”是比较基本的生存性需求，特别是维护生命和财产安全的需要；“经济性需求”是一种发展性需求，主要指经济增长对水利发展提出的支撑性需求；“舒适性需求”是一种享受型需求，是在安全性需求得到较高程度保障，以及经济性需求得到一定程度满足的基础上，社会由于对更高生活品质的追求而对水利发展提出的需求。水利发展的三类需求处于不同的层次。“安全性需求”属于初级层次，“经济性需求”是中级层次，“舒适性需求”为高级层次。
水利发展包含的内容十分丰富，大致可以分为五个方面[7]。第一个方面是防灾减灾，包括保障洪水安全，抵御旱灾，除涝治碱等；第二个方面是水资源利用，包括保障基本饮水安全，保障灌溉用水以维护粮食供给安全，供给城市和产业发展用水，以及水力发电和水运等；第三个方面是水系景观整治，如市政景观用水，河道整治，以满足人们休闲和审美等方面的精神需求；第四个方面是水资源保护，包括治理水污染，保护水源地，保障地表水和地下水水质安全等。第五个方面是水生态修复，包括防治水土流失，治理地下水超采，保障河道和湿地生态用水等。
各种水利发展事项属于不同类别的需求。防灾减灾、饮水安全、灌溉用水等，主要是“安全性需求”；生产供水、水电、水运等，主要是“经济性需求”；水系景观、水休闲娱乐、高品质用水，主要是“舒适性需求”。水环境保护和水生态修复，则安全性需求和舒适性需求兼而有之，这是生态环境系统的基础性特征决定的。各种水利发展与三类需求之间的关系，如图1示意。
（二）水利发展需求与经济社会发展的关系
现代经济的成长具有一定的规律性。世界银行按人均国民收入（GNI）划分经济发展水平，将各国分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四个等级。在不同的收入水平或经济发展阶段，经济社会发展对水利发展的需求呈现不同特征。伴随着经济发展水平的提高，也就是居民生活水平的提高，三类需求的增长具有不同的特性，可以用收入弹性来表征。对于安全性需求而言，其经济学特性为必需品，收入弹性在0和1之间；对于舒适性需求而言，其经济学特性为奢侈品，收入弹性大于1；经济性需求的经济学特性介于必需品和奢饰品之间。三类需求随时间的变动趋势，均可以描述为“S”曲线，即初始弹性增长较快，到一定阶段之后开始放缓，如图2示意。安全性需求曲线、经济性需求曲线与舒适性需求曲线在图中分别对应于D1、D2和D3。
“S”曲线的中间有一个拐点，即增长速率由快转慢的转折点，三条需求曲线D1、D2和D3的拐点，并分别对应于A线、B线和C线。那么在图2中，水利发展需求随着发展水平的提高，根据A、B和C三条线的相对位置，在概念上可以划分为四个阶段，并且与经济发展的四个阶段密切相关[8]。
第I阶段：安全性需求主导的阶段。这一阶段水利发展需求主要表现为安全性需求，且随着发展水平提高，安全性需求较快增长。社会这一阶段对经济性需求还较低，且随着发展水平提高增长相对较慢，而舒适性需求尚不明显。这一阶段大体对应于低收入发展水平，城市化水平较低，产业结构以农业为主。该阶段的水利发展需求结构相对单一，主要是需要尽快提高安全性需求的保障水平。此一阶段往往开展大规模的水利基础设施建设，也可以称为“以单目标开发为主的大规模水利建设时期”。
第II阶段：经济性需求快速增长的阶段。这一阶段安全性需求增长略有趋缓，经济性需求开始快速增长，舒适性需求刚刚出现。这一阶段大体对应于从低收入水平向中等收入过渡的发展水平，城市化水平快速提高，工业化快速推进，第二产业在产业结构中的比例显著提高。随着经济发展水平的提高，水利发展的需求结构变得多元化，同时面临着多种水利发展需求，在需要加强安全性需求保障的同时，需要大力应对经济性需求快速增长，同时还要关注刚刚涌现的舒适性需求。这一阶段也可以称为“以多目标开发为主的水利建设时期”。
第III阶段：多种需求持续增长的阶段。这一阶段，安全性需求增长趋缓，经济性需求仍然较快增长，舒适性需求快速增长。这一阶段大体对应于中等收入向高收入过渡的发展水平，城市化水平继续提高，经济结构快速变动，进入工业化中后期。随着经济发展水平的继续提高，水利发展的需求结构日趋多元化，在继续提高安全性需求保障水平的同时，仍然需要应对经济性需求的较快增长，同时面临舒适性需求的快速增长。这一阶段也可以称为“水利综合治理时期”。
第IV阶段：舒适性需求成为主要新增需求的阶段。当发展水平达到较高水平之后，安全性需求和经济性需求趋于稳定，舒适性需求成为主要的新增需求。这一阶段大体对应于高收入发展水平，城市化达到较高水平之后逐步稳定，随着工业化进入后期及后工业化时代的来临，第三产业在产业结构中的比例持续上升。由于进入全面富裕的收入水平，社会公众对舒适性的需求持续增长，特别是对良好水生态环境的需求更为凸显。各类水利发展需求得到较高程度的保障，水生态环境的保护被置于更高的优先地位，也可以称为“水生态环境修复和保护时期”。
伴随着经济发展水平和居民收入水平的提高，三类需求的增长呈现出不同的特性，可以用收入弹性来度量。对于安全性需求而言，其经济学特性为必需品，收入弹性在0和1之间；对于舒适性需求而言，其经济学特性为奢侈品，收入弹性大于1；经济性需求的经济学特性介于必需品和奢侈品之间。三类需求随时间的变动趋势，可以描述为“S”曲线，即初始弹性增长较快，到一定阶段之后开始放缓，如图2示意。安全性需求曲线、经济性需求曲线与舒适性需求曲线分别对应于D1、D2和D3。
图2 水利发展需求的阶段划分示意图
“S”曲线的中间有一个拐点，即增长速率由快转慢的转折点，三条需求曲线D1、D2和D3的拐点，并分别对应于A线、B线和C线。那么在图2中，水利发展需求随着经济发展水平的提高，根据A、B和C三条线的相对位置，在概念上可以被划分为四个阶段，并且与经济发展的四个阶段密切相关。
以上是基于一组简化的需求曲线，对水利发展需求结构的演变过程所做概念上的阶段划分。实践中，各类需求曲线的样式可能是更为复杂的，也使得实际情况的阶段划分可能更为复杂。但是以上所述的三类需求及其结构的长期变动趋势，在理论上是成立的，因而以上几个阶段演变的相对划分，在理论上是合乎逻辑的。
三、中国经济社会发展进程与水利发展需求演变
（一）中国经济社会的发展历程
利用世界银行四个收入组的划分方法，中国1978年改革开放之初，人均总国民收入（GNI）处于300美元以下，属于低收入国家；到1998年，人均GNI突破800美元，达到下中等收入国家水平；2009年人均GNI为3650美元，仍然处于下中等收入国家水平，但是已经达到中等收入国家平均水平（2009年为3373美元），并且接近上中等收入国家水平（2009年的下界为3946美元）[9]；2011年人均GNI为4940美元，已经达到上中等收入国家水平（2011年的下界为3976美元）。如果根据目前的汇率水平和经济增长趋势推算，2020年中国人均GNI将突破9000美元（2011年现价），仍然为上中等收入国家（2011年上界为12275美元）。2030年之前中国人均GNI将超过1.23万美元（2011年现价），成长为高收入国家，这一时间预计在2025年前后。
从1949年新中国建立，在极低的人均收入水平上开始发动工业化，至2050年全面实现工业化和现代化、建设成为发达国家，前后需要经历整整一个世纪的时间。综合中国主要经济社会指标的变化，并考虑经济社会体制的演变特征等因素，可以将中国一百年的现代化建设历程，划分为五大时期。
第一时期（1949-1977）：极低收入水平的计划经济时期。
从建国之初的百废待兴，中国经济开始正式发动工业化和现代化。1949年中国按1965年美元价格人均GNI仅为50美元，处于极低收入水平[10]。虽然历经种种波折，这一时期迅速建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，整个计划经济时期年均经济增长率6%[11]。由于经济发展起点水平十分低下，国民经济整体处于贫困阶段。
第二时期（1978-1997）：低收入水平的市场经济转型期。
1978年，中国经济进入起飞期，之后的20年经济增长率年均高达10%。1995年中国提前实现国民生产总值比1980年翻两番，1997年又比预期目标提前三年实现了人均国民生产总值比1980年翻两番的目标[12]。这一时期，经济发展水平经历了从贫困到温饱的过渡。至90年代后期基本解决了吃饭问题，人民生活总体上达到了小康水平。
第三时期（1998-2010）：下中等收入水平的快速发展期。
1998年中国人均GNI突破800美元，从低收入水平进入下中等收入水平，2000年已经成为上中等人类发展水平国家。1998年以来，中国经济结构变动加快，特别是2001年之后进入新一轮的快速经济增长周期。这一时期年均经济增长率为9.6%[13]。2009年中国人均收入水平首次超过中等收入国家的平均水平。2010年中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。
第四时期（2011-2030）：从中等收入向高收入过渡的关键战略期。
2011年中国将跃升为上中等收入国家，标志着中国开始向高收入逐步过渡。中国经济仍然将保持平稳较快发展。在2020年至2030年之间，中国人均GDP将超过1.23万美元，成长为高收入国家。2030年，中国农业占GDP比重只有5%左右，工业比重30%左右；城市人口比重超过65%，人口总量达到高峰并开始下降，资源环境压力开始趋向缓解，人民生活水平全面走向富裕。
第五时期（2031-2050）：走向发达经济体和全面兴盛期。
2030年之后，中国进入全面兴盛期。尽管这一时期经济增长率会进一步趋缓，但仍然持续增长，至2050年达到中等发达国家水平。2050年，中国农业比重只有2-3%，工业比重下降至不足20%，城市人口比重在78%以上。实现人口、资源和环境的协调发展，真正实现绿色现代化。
（二）中国水利发展需求的阶段性变迁
经济发展水平的不断提高，深刻影响社会的需求结构，也势必对水利发展需求产生深刻影响。总体来看，新中国成立60年来，伴随着经济的发展和水利建设的不断推进，中国水利发展需求的变迁，经历了由安全性需求主导向安全性、经济性和舒适性等多元化需求并存的转变。未来水利发展需求还会逐步过渡到舒适性需求为主要新增需求的阶段，具体可以分为五大时期。
第一时期（1949-1977）：安全性需求占据主导地位的时期。
这一时期中国经济建设百废待兴，水旱灾害频繁，解决大江大河严重洪水灾害的威胁，控制水旱灾害，是保证经济建设和人民生命财产安全的首要而紧迫的任务。同时为解决最基本的吃饭问题，应对中国多变干旱气候，农田水利基础设施建设的需求也非常紧迫。以防洪和灌溉为代表的安全性需求是这一阶段水利发展的主要需求。与此同时，伴随着现代经济增长和人口增加，水利发展的经济性需求开始逐步增长，其中，生产和生活用水需求不断增长，能源需求增长推动水电的开发。水生态需求开始萌芽，水土流失治理从50年代已经被提到议事日程；水污染的问题开始出现，但直到1973年之后方受关注。
总体来看，处于低收入经济发展阶段，这是一个安全性需求占据主导地位的时期，相应也决定了这是一个“以单目标开发为主的大规模水利建设时期”。
第二时期（1978-1997）：安全性需求继续增长、经济性需求快速增长的时期。
改革开放之后，由于国家财政汲取能力下降、发展战略调整等原因，水利建设资金被大为削减。水旱灾害成灾率持续上升，特别是进入90年代，水旱灾害明显增加[14]。与此同时，饮水困难也是这一时期突出的社会问题。这一时期对防洪减灾、农业灌溉和农村饮水安全等方面的安全性需求仍然很高。伴随工业和城镇化加速发展，工业和城市用水需求快速增长。从1980年至1997年，工业用水从457亿立方米增长到1121亿立方米；生活用水从68亿立方米增长到248亿立方米；农业用水增长势头明显趋缓，从3912亿立方米仅增长到3920亿立方米[15]。进入90年代，水资源短缺的问题日益凸显，黄河连年断流是中国北方缺水的缩影[16]。经济起飞对能源的旺盛需求，带动了水电事业的迅速发展。从80 年代开始，中国水电建设进入了大发展时期，特别是进入90年代后期以来呈现加速发展的势头。
伴随着改革以来的经济发展，水环境持续恶化，至90年代后半期集中爆发。淮河流域的水环境演变具有一定的典型性。淮河水污染始于20世纪70年代后期，进入80年代，水质恶化加剧；进入90年代水污染事故频发，水生态迅速恶化。西北、华北和中部广大地区因水资源短缺造成水生态失衡，引发江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸、地面沉降、海水入侵、土壤沙化、森林草原退化导致土地荒漠化等一系列生态问题[17]。
总之，这一时期仍然处于低收入阶段，对安全性需求仍然有巨大需求，同时伴随着快速的经济增长，经济性需求快速增长。水生态环境迅速恶化，在较低的收入水平上即产生了生态修复和环境治理的巨大需求。这一时期具有过渡性质，从“以单目标开发为主的大规模水利建设时期”转向“以多目标开发为主的水利建设时期”。
第三时期（1998-2010）：安全性需求和经济性需求并重的时期。
1998年大水之后，中国集中力量进行了防洪基础设施建设，使七大水系主要河流干流抵御洪水能力大为增强，水灾成灾率趋于下降；但是由于受干旱气候和农田水利基础设施薄弱等因素的影响，旱灾成灾率有所上升。与此同时，中国受气候变化影响越来越大，极端天气事件频发，给防灾减灾工作带来很大压力。同时，农村饮水不安全的问题十分突出。2004年底，全国农村饮水不安全人口为3.2亿人，占农村总人口的34%[18]。
进入新世纪之后，随着新一轮快速经济增长周期的到来，工业化和城镇化加速推进。对能源的强劲需求带动了水电大开发的高潮。1999年到2010年期间，中国水电年均增加装机容量1100万千瓦。2004 年中国水电装机容量突破1亿千瓦，装机容量跃居世界第一。2010年中国水电装机容量达到2亿千瓦，成为世界上第一个突破2亿千瓦的国家。与此同时，工业和城镇供水需求进一步增长，但是受制于水资源短缺的影响，从外延式的扩大供水总量转向主要依靠科技进步和加强管理提高用水效率，工业和生活用水总量实现低速增长。总体来看，缺水形势更加严峻，目前正常年份全国缺水量500多亿立方米，近三分之二城市不同程度存在缺水[19]。综合来看，这一时期水利发展的经济性需求快速增长，成为水利发展需要应对的突出主题。
进入新世纪以来水污染事故频繁发生，对饮水安全和供水保障的影响日趋严重。水污染已经从局域污染发展成为流域性污染，从点源污染为主转向以面源污染为主[20]。主要污染物排放持续增长，目前水功能区达标率仅47.4%[21]，对水环境治理面临着巨大需求。同时水生态持续恶化。水土流失形势严峻，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%，年平均土壤侵蚀量高达45亿吨，损失耕地约100万亩[22]。全国地下水超采区面积达19万平方公里，华北地区因地下水超采而形成了约3万～5万平方公里的漏斗区[23]。同时，随着居民收入水平从小康走向富裕，对水生态安全、水景观建设、娱乐休闲等舒适性需求开始涌现，水生态修复开始成为一项重要的水利工作。
综上所述，处于从低收入向中等收入过渡的下中等收入经济发展阶段，这一时期的经济性需求快速增长，安全性需求和经济性需求并重，同时舒适性需求开始涌现，是一个“以多目标开发为主的水利建设时期”。
第四时期（2011-2030）：安全性需求、经济性需求和舒适性需求均持续增长的时期。
2011年初，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》发布；同年7月，中央水利工作会议召开，标志着水利被摆上党和国家事业发展更加突出的地位[24]。可以预见，未来十年将迎来新一轮水利建设的高潮，水利将作为国家基础设施建设的优先领域，农田水利将作为农村基础设施建设的重点任务。未来一段时期，用水需求仍将持续增长，但是由于节水型社会的全面建立和用水效率的持续提高，用水总量维持缓慢增长，2020年将控制在6700亿立方米，2030年将控制在7000亿立方米[25]。水电开发的高速增长仍将继续，预计到2020年，中国水电装机容量达到3.8亿千瓦，水电开发利用率约为60%[26]。2020年之后增长将明显趋缓。随着居民收入水平从中等收入向高收入过渡，对水生态安全、水景观建设、娱乐休闲等舒适性需求会迅速提高，水生态修复和治理将成为重要的新兴需求。
可以预见，处于从中等收入向高收入过渡的经济发展阶段，这一时期水利发展的安全性需求、经济性需求和舒适性需求均不断增长，呈现出非常复杂的态势，可以称之为“水利综合治理时期”。
第五时期（2031-2050）：舒适性需求快速增长的时期。
2030年之后，中国水利发展的安全性需求基本得到较好满足，特别是防洪减灾、农业灌溉和饮水安全将得到较高程度的保障。届时水环境已经显著改善，水生态不断恢复。在继续保障防洪安全和粮食安全的前提下，保障水生态环境的安全成为主要的安全性需求。水利发展的经济性需求，伴随着人口零增长以及经济增长速度的放缓，将趋于稳定。其中水电开发将趋向饱和而转向低增长；用水总量实现零增长。水利发展的舒适性需求将会快速增长成为主要的新增需求，对水生态修复、水景观建设、更高水质标准的饮水、水休闲娱乐、水旅游、水文化等都将有巨大的社会需求。
展望来看，随着收入水平进入高收入阶段，各种水利发展需求并存且维持在比较高的水平，安全性需求和经济性需求趋于稳定，舒适性需求持续增长，水生态环境保障将会成为主要的水利工作，因而可以称之为“水生态环境修复和保护时期”。
四、中国水利发展阶段的评判
根据以上阐述的理论框架，本研究提出了基于供求关系分析的水利发展阶段划分思路：考察水利发展需求与供给之间的差距演变，同时结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期。对于水利发展供求差距的分析，分为安全性需求、经济性需求和舒适性需求这三类分别展开；对于水生态环境变迁的分析，分为水生态和水环境两类展开。
根据水利发展供求差距分析结果，并考虑水利发展的关键年份，在五大时期的基础上进一步细分阶段。主要节点年份的选择依据详见表1的综述，其中1988年和2030年是在五大时期基础之上另外增加的两个节点年份。
根据上文的水利发展供求差距变迁分析，并考虑中国经济社会发展及水利发展的关键年份，可以将新中国成立以来的水利发展，在五大时期的基础之上，进一步划分为七个阶段。
第一阶段(1949-1977)：大规模水利建设时期。
这一阶段开展了大规模的水利基础设施建设，特别是集中力量兴建防洪灌溉基础设施。防灾减灾、粮食安全、饮水保障等安全性需求得到了一定程度的保障，但是起点低、需求巨大，供求之间的整体差距仍然很大。这一阶段属于水利开发的起步阶段，水利投资增长速度较快，为中国水利设施的建设奠定了基础，但是由于建设强度高、时间紧迫，水利建设缺乏有效规划，水利工程设施质量普遍不高。同时重工程建设、轻工程管理，水利发展呈现粗放式发展。
第二阶段(1978-1987)：水利建设相对停滞期。
这一阶段中国水利基础设施建设的步伐明显放缓，水利投资甚至出现负增长，年均下降6.6%。农田水利的发展几乎陷入停滞，水利设施建设的重点从防洪灌溉转向供水。水资源短缺和水生态环境恶化的问题日益显现，尚未引起足够重视。水利发展的供给与安全性需求之间的差距开始拉大，成为历史的欠账，也为经济社会的进一步发展埋下了隐患。相对于同时期的国民经济其他基础设施部门，这一阶段的水利建设相对停滞。
第三阶段(1988-1997)：水利发展矛盾凸显期。
这一阶段农田水利重新得到重视与发展。以1988年《水法》的颁布为标志，水管理法制建设取得显著进展。水利投资也随着国家财政能力和弥补历史欠账等因素，呈现快速增长，年均增速达到18.2%。供水和水电等获得了快速发展，经济性需求得到一定程度保障。但是由于水利建设整体步伐较为缓慢，积累的历史欠账不断增多，安全性需求与供给之间的差距越拉越大，导致各种水问题在90年代后期集中爆发。水旱灾害呈现增加趋势，水资源短缺的问题日益突出，农村饮水安全的问题非常突出，水生态环境加速恶化。当时的长江洪水、黄河断流和淮河污染等标志性事件，表明中国已经面临全面的“水危机”。相对于经济社会发展的要求，水利发展显著滞后，已经成为中国可持续发展的主要瓶颈。
第四阶段(1998-2010)：水利改革发展转型期。
应对日益严峻的“水危机”，以1998年大洪水为契机，水利建设迎来了改革开放以来的第一个高潮。这一阶段水利投入快速增长，年均增长率为10.3%。防洪建设成就突出，农田水利建设得到进一步加强，农村饮水安全保障工作加快推进。水环境治理的力度不断加大，水环境恶化的趋势得到一定程度遏制；水生态修复工作持续推进，水生态恶化的趋势有所减缓。但是由于水情复杂、历史欠账、基础薄弱等原因，安全性需求的保障水平总体不高，特别是在防灾减灾和农田水利方面仍有较大差距。在水利发展的经济性需求方面，受水资源短缺和水质恶化的影响，水资源供求矛盾比较突出。水系景观、水休闲娱乐、高品质用水等舒适性需求开始涌现，带动了相应供给的较快增长，但是水利发展的供给总体上与舒适性需求的快速增长不相适应。这一阶段开启了治水模式的历史性转型。水利发展大量引入新理念、新思路和新手段，从传统水利开始转向现代水利和可持续发展水利，水利发展的重点从开发、利用和治理转向节约、配置和保护。
第五阶段(2011-2020)：水利加快发展黄金期。
随着2011年中央一号文件的出台与中央水利工作会议的召开，中国水利迎来了加快发展的历史性战略机遇，水利建设将掀起新一轮的建设高潮。未来十年是水利加快发展的黄金期，预计水利投资年均增速将高达11.6%，投资增长弹性系数高达1.45。水利改革发展将全面提速，水利建设明显滞后的局面将从根本上扭转。到2020年，将基本建成防洪抗旱减灾体系，及水资源合理配置和高效利用体系，饮水安全问题得到全面解决，水环境得到明显改善，水生态恶化趋势基本被遏制。水利发展的安全性需求得到较高程度的保障。随着最严格水资源制度的实施，以及节水型社会建设的深入开展，水资源利用全面从以需定供转向以供定需。用水效率将大幅度提升，水资源供求矛盾趋向于缓解。更多的城市和地区将开展水系景观建设，水休闲娱乐消费将在更多地区普及，东部地区和发达城市将更重视供水品质的提高。
第六阶段(2021-2030)：水利全面协调发展期。
这一阶段，防灾减灾、农田水利和饮水安全的保障水平将得到进一步提高，应对气候变化的能力不断增强。由于水利投资总量规模持续扩大，投资增长率增速有所减缓，估计年均增速为8.5%，弹性系数为1.42，仍然是较高的增速。水污染压力明显趋缓，水环境得到全面改善；生态修复工作全面推进，水生态状况趋向好转。到2030年，水利发展的安全性需求得到较高程度的保障。全国用水将实现零增长，2030年水资源供求基本平衡。全国范围内将开展大规模的河道整治和水系景观建设，水休闲娱乐业快速发展，城乡供水水质标准逐步提高。水利工作全面实现科学发展，水利建设和治理水平与经济社会发展水平相适应，水利与人口、经济和社会基本实现协调发展。
第七阶段(2031-2050)：人水关系趋向和谐期。
这一阶段，水利发展的安全性需求和经济性需求均已得到较高程度的保障，主要面临的任务是进一步提高保障标准，以及应对气候变化的影响。水利发展的突出问题，演变成为如何满足人民日益增长的舒适性需求，特别是良好的生态环境需求。促进人与自然和谐相处，全面修复和保护水生态环境，将成为这一阶段治水的核心任务。至2050年，水利工作有力支撑绿色现代化，中国将实现山川秀美、人水和谐。
表1 水利发展阶段划分的主要节点年份选取依据
节点 | 主要理由 |
1949 | * 新中国成立伊始 * 中国开始正式发动工业化 * 中国现代水利事业开始起步 |
1978 | * 改革开放拉开序幕，转向经济建设为中心 * 中国开始进入现代经济起飞期 * 水利工作面临全新的经济社会和体制环境 |
1988 | * 中国经济开始摆脱贫困 *《水法》颁布实施，水利改革开始加快 * 农田水利建设陷入停滞，水利投入降至历史最低谷 |
1998 | * 中国经济从低收入阶段进入下中等收入阶段 * 发生了三江大水，促使国家发展战略做出重大调整 * 水利工作地位显著提高，水利投入开始大幅度增加 * 中国从传统水利开始向现代水利转型 |
2011 | * 中国经济从下中等收入水平进入到上中等收入水平 * 中央一号文件《加快水利改革发展的决定》发布，水利被摆上党和国家事业发展更加突出的地位，水利改革发展全面加快 * 中国进入新一轮水利建设高潮，水利投入大幅度激增 |
2020 | * 中国全面建成小康社会 * 中国人均经济水平达到世界平均水平 * 实现2011年中央一号文件的2020年水利发展目标 * 水利建设明显滞后的局面得到根本逆转 |
2030 | * 中国经济进入到高收入阶段，进入全面兴盛期 * 中国人口达到高峰并开始下降，资源环境压力开始缓解 * 水生态环境状况全面好转 * 水利现代化基本实现 |
2050 | * 中国全面实现现代化，建成发达经济体 * 实现绿色现代化，人口、资源和环境实现协调发展 * 实现人水和谐，山川秀美，全面建成绿色水利现代化 |
五、结语
水利发展阶段划分在学术上是一个较新的课题。本研究提出了一套基于分析水利发展与社会经济生态系统间供求关系的演变趋势，进而评判水利发展阶段性特征的理论框架。本研究通过考察水利发展供求关系演变，结合水生态环境变迁趋势，选取代表性的节点年份，定量指标分析和经验分析相结合地确定水利发展阶段分期，对新中国成立以来60余年的水利发展阶段进行评判，同时展望未来40年的水利发展，将百年中国水利发展划分为七个阶段。从中国宏观国情来看，从2011年到2020年，是中国全面建设小康社会目标实现的关键阶段，也是水利加快发展黄金期。从水利发展的阶段演变来看，未来十几年水利发展仍然面临着十分复杂的形势：历史欠账还需要继续偿还，各类需求仍然不同程度地快速增长，水生态环境治理的任务十分艰巨。相对于主要发达国家，中国是在相对较低的经济发展水平上（人均GDP为5000至1万美元，明显低于主要发达国家的1万至2万美元），开展大规模的水利综合治理，挑战性相当大，任务十分艰巨。在这样一个综合治理的关键时期，水利工作需要在新的历史条件和国情水情背景下，做出准确的形势研判及正确的战略选择。
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报告人简介：王亚华，男，现任中国科学院-清华大学国情研究中心副主任，清华大学中国农村研究院院长助理，清华大学公共管理学院副教授。先后在清华大学获工学学士、管理学硕士、博士和博士后，在美国印地安娜大学跟随诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆教授做访问学者。主要研究方向为中国国情研究、水政策与管理，制度分析与公共政策。已在国内外重要刊物发表论文逾百篇，出版《国情与发展》、《水权解释》等著作多部。曾获全国高校人文社会科学研究优秀成果奖、中国公路学会科学技术奖、北京水务科学技术奖、清华大学优秀教材奖、清华大学优秀教学成果奖等学术奖励，并入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”。
参考文献
[1] 汪恕诚：《水利发展与历史观》，《中国水利》，2006年第23期，第1-2页。
[2] 陈雷：《继往开来与时俱进在新的历史起点上推进水利又好又快发展——在水利部纪念改革开放30周年干部大会上的讲话》，《中国水利》，2008年第24期，第1-8页。
[3]娄溥礼：《水利的历史作用与现代使命》，《中国水利》，1986年第1期，第27-28页。
[4]刘树坤：《中国水利现代化初探》，《水利发展研究》，2002年第12期，第7-11页。
[5]张岳：《改革开放30年水利改革与发展的历史进程》，中国水利网，2008年12月29日。 http://www.chinawater.com.cn/ztgz/xwzt/2008ggkf30/5/200812/t20081229_125803.htm .
[6]顾浩：《中国水利现代化研究》，中国水利水电出版社，2004年，第25-30页。
[7]汪恕诚：《水利满足社会与经济发展的五个层次》，引自汪恕诚：《资源水利——人与自然和谐相处》，中国水利水电出版社，2003年，第111-120页。
[8]这一概念划分同时参考了水利发展的国际经验。根据国外发达国家水利发展历程及其与经济社会发展之间的演变关系，大致可划分为以下几个阶段：一是以单目标开发为主的水利建设时期；二是以多目标综合开发为主的大规模水利建设时期；三是以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期；四是以人与水协调发展为主的可持续发展时期。其发展阶段大致与其经济社会发展水平以及当时的科学技术水平相当。参见顾浩等:《中国水利现代化研究》，中国水利水电出版社，2004年，第25-30页；中国水利现代化研究课题组：《中外水利现代化进程的比较研究》，《中国水利》，2004年第4期，第35-37页。
[9]World Bank, World Development Indicators. http://data.worldbank.org/indicator.
[10]胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949-1976）》，清华大学出版社，2007年，第102页。
[11]同上，第692-702页。
[12]刘国光主编：《中国十个五年计划研究报告》，人民出版社，2006年，第629页。
[13]作者根据国家统计局发布的《中国统计摘要2011》数据计算。
[14]根据《新中国60年统计资料汇编》水旱灾害受灾率和成灾率数据判断。
[15]数据来源为《2010中国水利统计年鉴》。
[16]王亚华、胡鞍钢：《黄河流域水资源治理模式应从控制向良治》，《人民黄河》，2002年第1期，第23-25页。
[17]王亚华：《中国治水转型：背景、挑战与前瞻》，《水利发展研究》，2007年第9期，第4-9页。
[18]水利部等：《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，2006年。
[19]陈雷：《沿着中国特色水利现代化道路奋力推进水利改革发展新跨越》，《求是》，2011年第6期，第15-18页。
[20]中国可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告—水：治理与创新》，科学出版社，2007年，第49页。
[21] 2009年统计数据，参见水利部《2009年中国水资源公报》。
[22]孙鸿烈：《我国水土流失问题与防治对策》，《中国水利》，2011年第6期，第16页。
[23]中国可持续发展战略研究组：《2007中国可持续发展战略报告—水：治理与创新》，科学出版社，2007年，第7页。
[24]《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，2010年12月31日。
[25]参见水利部《全国水资源综合规划》（2010年）设计的目标值。
[26]张国宝：《神女应无恙，当惊世界殊》，《中国产业》，2010年第9期，第10-13页。
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