当前，经济社会和民主法治建设进入了一个新的阶段，党的十八大和十八届三中、四中全会不仅提出了要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对发展社会主义民主政治、法治中国建设都提出了具体任务和要求。在这个时代背景下，人民代表大会制度作为我国民主政治建设和法治建设任务的重要承载者、推动者，面临着历史性的机遇和挑战。在新形势下，提高人民代表大会会议质量和实效，对坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥人民代表大会制度的优势和作用，具有很强的制度意义、理论意义和实践意义。
从制度层面，提高人民代表大会会议质量和实效，促进人民代表大会制度的功能回归
从制度意义上看，提高人民代表大会会议质量和实效，是回归人民代表大会制度功能定位，推进人民代表大会制度发展完善的重要内容。
在人民代表大会制度的整体架构中，人民代表大会处于首要地位。1979年之前，县级以上地方各级人大不设常委会，由人民委员会行使权力机关常设机关和执行机关的双重职能。这种体制不利于发挥国家权力机关对行政机关和审判、检察机关的监督。1979年五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议和新的地方组织法之后，地方人大才陆续设立常委会，使人民当家作主的权力行使经常化。应该说，设立地方人大常委会，是我国地方政权建设和人民代表大会制度建设的重大举措。30多年来，地方各级人大常委会在推进社会主义民主法治建设过程中发挥了重要作用。
但在这个过程中，我们没有处理好人民代表大会与常委会之间的关系，常委会与人民代表大会职权行使衔接不紧密、不顺畅，甚至出现割裂和矛盾的问题。作为人民代表大会制度的重要组成部分，人民代表大会与常委会的功能、定位与职权行使应该是相辅相成、相互补充、紧密联系的。应该在人民代表大会制度的框架下，立足整个人大制度的优势和作用，把代表大会的优势和常委会作为常设机构的优势进行统筹与整合，更有效地保证人民当家作主权力的实现。
当前，人民群众价值认识多元、利益诉求多元、诉求表达渠道多元，在这种情况下，对一些重大事项的讨论和决策，人民代表大会比人大常委会更具代表性和广泛性，其决策的民主性和科学性也会更强。在对社会的动员和组织、统筹协调人民群众的根本利益、凝聚全社会的共识上，人民代表大会比人大常委会的力量更强，更具说服力，更有公信力。离开人民代表大会，谈发挥常委会职能作用，是舍本逐末。从这个角度讲，当前需要对人大常委会的履职进行总结和反思。换言之，提高人民代表大会会议的质量和实效，恰逢其时，很有必要，是对人民代表大会制度的发展和完善。
从理论层面，提高人民代表大会会议质量和实效，探索人民代表大会制度的与时俱进
从理论意义上看，人民代表大会的根本任务就是推进民主法治建设。提高人民代表大会会议质量和实效，其直接成果就是扩大人民民主，推进法治建设。
有助于实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党设立人民代表大会的目的就是为了实现民主政治，把党的主张和人民意志实现有机统一，保证人民当家作主。在代表大会的平台里，各种利益、各种声音、各种需求在这里得到充分的表达和体现。
有助于限制权力，保护权利。无可否认，公权对私权的侵害，强势群体对弱势群体的侵害，因权力侵害造成的社会不公早已为社会所诟病。把权力关进制度的笼子里，维护社会公平正义已成为时代的强音。要对权力实行监督，就必须增强人民代表大会的权威，增强“一府两院”的人大意识和人民意识。通过提高人民代表大会会议质量和实效，切实增强人民通过代表大会监督政府、法院和检察院，使其不能滥用权力，严格依法办事。
有助于维护社会和谐稳定。人民代表大会有着很强的包容性，可以包容各个阶层、各个领域、各个行业、各种团体，他们都可以在代表大会上发表意见，甚至辩论。尽管现代社会有各种表达意见的渠道和解决矛盾的方法，但议会民主这条主渠道是最有利于社会稳定的。提高人民代表大会会议质量和实效，就是要发挥议会民主更大的安全性、合法性和可控性，发挥主渠道作用。
从实践层面，提高人民代表大会会议质量和实效，推进民主法治思维和方式落到实处
在我国经济社会快速发展的背景下，人口与资源环境的矛盾愈发凸显，人民群众对于美好生活的诉求越来越强，对提高人民代表大会会议质量和实效提出了现实、紧迫的考验。
议题复杂性不断增加。30多年来改革好改的、容易改的差不多都改过了，留下的这些问题都是难啃的硬骨头和硬核。在这种情况下，必须通过发挥人民代表大会的立法功能，通过法治推动，加强制度创新。
议题公共性特点明显。人民代表大会的议题不是老百姓个人的问题和事务，而是辖区内全体或某个群体的公共事务。并且，每一个议题都有可能与全体人民群众的利益息息相关，如大气污染、交通治理、食品安全等议题，需要人民代表大会充分体现各个方面、群体的利益诉求，整合、协调好不同利益，保证人民群众的根本利益。
民众参与性不断增强。城市建设管理不仅是城市管理者的事情，也是每一位市民的事情。要通过人民代表大会，建立和完善公众参与的机制和模式，扩大公民对城市建设管理的有序政治参与。
（作者系北京联合大学党委书记、人民代表大会制度研究所所长）
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