陈振宇按
修改后的行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为，复议机关与作出原行政行为的行政机关作为共同被告。由于存在原行政行为和复议决定两个不同的行政行为，如何确定法院的审查对象，成为不可回避的问题。最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确，复议维持原行政行为时，法院对原行政行为的合法性是全面审查，对复议决定是部分审查即仅审查复议程序的合法性。
但是，若复议决定在纠正原行为存在的部分违法性问题之后，维持了原行政行为的处理结果，如何看待复议纠错行为对原行政行为的影响，法院如何确定案件审查对象，相关法律和司法解释没有明确的规定。在大陆法系尤其是德国的诉讼实践中，可以将复议决定和原行政行为视为一个整体，将复议决定修订的原行政行为作为审查对象。本案例是一个典型的复议纠错案件，案件处理遵循了复议决定和原行政行为一体性的原则，将修正后的原行政行为作为审查对象，这一办案思路的确立契合了大陆法系行政法相关理论和实践，有利于发挥行政复议的监督功能，对同类案件的审理具有重要启发意义。当然需要指出的是，并非所有的违法行政行为都是可以通过复议决定予以纠正的，如何划定可以纠正的违法行为的边界，则是下一步需要思考的问题。
复议机关纠正原行政行为的司法审查及裁判
----徐某某不服上海市邮政管理局政府信息公开答复、国家邮政管理局行政复议决定案
上海市第三中级人民法院 朱晓婕、张淼堂
裁判要旨
在复议机关对原行政行为错误进行纠正的同时维持其处理结果的情况下，复议决定的纠正行为可视为对原行政行为的修正。法院在审查此类共同被告行政案件中，在对原行政行为进行审查时，需将修正后的原行政行为作为审查对象，将复议决定的纠错内容统一到原行政行为之中，以促进复议监督功能的有效发挥。
案 情
上诉人（原审被告）：上海市邮政管理局（以下简称“市邮政局”）
被上诉人（原审原告）：徐某某
市邮政局于2014年11月14日收到徐某某提交的政府信息公开申请，所需信息共计73项。市邮政局作出答复后，经国家邮政局（原审被告）复议后责令市邮政局重新作出。市邮政局于2015年3月23日收到行政复议决定书后，于同年4月13日作出政府信息公开申请答复书（以下简称“被诉答复”），告知徐某某其所申请获取的部分信息，与其于2014年10月3日提出的政府信息公开申请的相关内容一致，不再重复答复。但对其申请获取的第59－60项、第68－69项、第71－73项“同城小包业务通达服务范围”、“EMC业务服务范围”等信息，不属于本局政府信息范畴，建议其向“12345”市民热线，上海市邮政公司（地址：上海市北苏州路276号）或上海市邮政速递物流有限公司（地址：上海市武定路458号）索取相关信息。被诉答复书于作出当日向徐某某邮寄。
徐某某不服，再次提出行政复议申请，国家邮政局于同年4月23日收到徐某某的行政复议申请，于同年6月23日，国家邮政局作出国邮行复决（2015）8号行政复议决定，认为：“徐某某申请获取的第59－60项、第68－69项、第71－73项信息，不属于市邮政局政府信息范畴，市邮政局建议徐某某向市民热线、上海市邮政公司或者上海市邮政速递物流有限公司索取。根据《信息公开条例》第二十一条规定，依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。市邮政局作出的答复符合要求”。徐某某仍不服，诉至法院。
审 判
一审法院认为：市邮政局答复时未列明适用的具体法规、规章条款，故应认定为适用法律错误；国家邮政局的复议维持不当。遂撤销市邮政局政府信息公开申请答复书；撤销国家邮政局行政复议决定。
判决后，市邮政局不服，提出上诉。
二审法院认为：原行政行为虽未列明适用的具体法规、规章条款，但复议机关在复议决定中予以纠正，弥补了原行政行为的合法性，遂判决撤销一审行政判决；驳回徐某某的全部诉讼请求。
评 析
本案争议焦点在于，在复议机关维持原行政行为作为共同被告的情形下，对徐某某提出的部分申请，市邮政局作出“不属于本局政府信息范畴”并告知其索取途径是否符合法律规定，上述答复未引用具体法律适用条款是否属于适用法律、法规错误而应予撤销。
经审查，徐某某提出的“同城小包业务通达服务范围”、“EMC业务服务范围”等申请，并非市邮政局公开的职责权限范围。市邮政局告知其申请不属于本行政机关公开范畴和信息的索取途径，符合《信息公开条例》的相关规定。至于上述答复未引用具体法律适用条款问题，虽然市邮政局作出的被诉答复中遗漏相关要素，但国家邮政局在复议中已对被诉答复中该部分内容的合法性进行了审查，并在被诉复议决定的“本机关认为”部分全文引用了《信息公开条例》第二十一条第（三）项内容，明确了被诉答复的法律适用依据。据此，可以认定国家邮政局的复议决定对原行政行为予以纠正。
由此，本案的审理重点应是在复议机关维持原行政行为作为共同被告的情形下，对原行政行为未列明法律适用条款，复议予以纠正的行政行为应如何进行司法审查。主要考虑以下几个方面：
1、从原行政行为与复议决定的关系来说，维持复议决定是对原行政行为合法性和合理性审查的结果，是对原行政行为的强化。
2、 从行政行为的效力层级来说，原行政机关必须服从作为上级机关的复议机关的决定，法院应将复议机关的主张作为被告方主张进行审查。
3、 借鉴“原处分主义”原则，复议决定的纠正行为，是对原行政行为的修正，应当统一到原行政行为中审查，而不应将复议决定与原行政行为机械割裂而忽视其整体性。
4、无论从行政复议法的立法目的，还是从修正后的行政诉讼法关于复议机关维持原行政行为作为共同被告的制度设计初衷上来讲，应当鼓励复议机关更加充分发挥行政复议的监督纠错功能。
综上，综合考虑原行政行为和复议决定的关系，考虑司法审查的方式和立法目的等因素后，二审法院认为，市邮政局作出的被诉答复中虽然遗漏相关要素，确实存在不足之处，但该情形尚不足以构成被诉答复行为违法，应属瑕疵。在行政复议机关已经尽到复议监督职责的情况下，原审判决部分撤销被诉答复及撤销被诉复议决定，否定了行政复议的监督纠错功能，有违新行政诉法设立共同被告制度的初衷，故应予纠正。
案例索引
一审：上海市静安区人民法院（2015）静行初字第166号
二审：上海市第三中级人民法院（2016）沪03行终24号
编辑 │ 曹丹
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