美国田纳西流域开发与管理现状

摘要：根据1996年水利部和美国田纳西流域管理局(TVA)签订的合作谅解备忘录，水利部第二批培训考察团，于1997年5月赴美进行了为期两周的培训考察。这次培训考察涉及TVA法、水资源管理与防洪、水电操作、TVA检修计划、水电现代化计划等内容。本文仅就田纳西流域的开发与管理现状进行介绍。 
关键词：美国 田纳西流域 开发管理 
一、防洪和水资源管理 
　　田纳西流域位于美国东南部，是美国第五大河。流域面积10.6万km2，干流全长约1050km，落差约130m，中上游有5条主要支流，流域多年降雨量为1320mm，降雨年内分布比较均匀；多年平均流量为1850m3／s，相应年径流量约为584亿m3。
　　根据TVA法，TVA统筹兼顾社会对水的不同需求，负责田纳西流域的治理规划和开发，负责流域水资源的统一管理，包括制定水资源综合利用规划、工程建设和经营管理。对影响田纳西河流域干支流的项目有审批权，与其它机构合作管理河道，审批沿岸的任何开发活动。经过六十多年的开发建设，田纳西河流域干支流以航运、防洪为目的的水利工程已接近开发完毕，田纳西河流域已成为世界上开发管理最为完善的水系之一。到目前为止，TVA共建有.水库54座，其中有防洪库容的水库有35座，总防洪库容约为145亿m3，占流域年径流总量的25％左右。干流兴建了9座水库，总防洪库容约为72亿m3。
　　流域内的主要防洪工程是水库和中下游零星的堤防，没有系统的堤防工程和城市防洪墙工程。水库的兴建大大减轻了流域的洪灾损失，据统计，印多年来，防洪减灾效益约40亿美元，仅1973年TVA的防洪措施就为当地减少了5亿美元的损失。目前，流域的防洪标准达到了百年一遇。TVA的水库系统不仅使本流域的11个重灾区的水灾受灾程度大大降低，而且，在下游的俄亥俄河和密西西比河处于汛期时，TVA通过和美国陆军工程兵团及俄亥俄河管理委员会合作，优化水库调度，还可以共同防止下游发生大水灾的可能。
　　田纳西流域的洪水调度主要是水库调度，防洪调度和发电调度均由TVA决策。水库已实现联合调度，防洪是第一位的，发电调度服从防洪调度。如果州与州之间或县与县之间因防洪和发电发生冲突时，由TVA负责协调解决，但原则依然是防洪第一，往往是给受灾州(县)以经济补偿。
　　TVA根据多年的资料，分析确定了田纳西流域百年一遇洪水风险区域，要求洪水风险区域内的居民和企业搬离。目前区域内的居民和企业很少，少数洪水风险区域内的房屋设施都采取了相应的安全措施。
　　TVA从早期的“让水远离民众”和“让民众远离水”——采取工程和行政措施让民众免遭水患，到近期的“让民众参与水”——增强民众的水意识、参与治水并共享治水的成果，反映了TVA多年来治水思想、实施措施的重大转变。TVA的水文检测，水流量预报、蓄洪量调控、防洪的实际运作方案及大坝的安全措施和应急方案，其技术和思想比较先进，很值得借鉴。
二、电力生产经营
　　TVA法涉及电力方面的规定很多。电力生产经营在TVA职能中占有重要地位，特别是在TVA发展的近期，其地位和作用日趋显着。
　　TVA法规定，航运是TVA的第一职责，实际上，成立TVA最初的宗旨正是改善田纳西流域的航运条件；防洪居第二位；而TVA的水坝只有在完成了上述两项职责后，才能考虑发电的需要。基于这种指导思想，1955年以前，TVA只有结合航运和防洪需要的水电站。尽管如此，当时的TVA电力系统供电面已达13万km2，涉及7个州。由于这些区域用电量增加很快，远远超过TVA水电的供电能力，TVA开始兴建一系列的大型火电厂和核电站，以弥补供电不足。在1933年TVA成立初期，只有威尔逊水电站和另外一座火电厂。经过60多年发展，目前TVA共拥有电站44座，总装机容量约为3200万kW，其中水电站30座，装机容量456.3万kW，占14％；火电站11座，装机容量1740.7万kW，占55％；核电站3座，装机容量591.7万kW，占18％；燃油、燃气机组容量251万kW，占8％；抽水蓄能装机容量153万kw，占5％。TVA的电力系统共拥有输电线路28000km，电压等级为26kv到500ky，并和其它电力系统联网运行，交换电力电量。
　　TVA法规定了TVA出售电力的次序依次为州、县市和公司。TVA的电力用户主要是160家电力分销商和61家电力直供用户。供电人口约为800万。在冬季，TVA电网的最大负荷为2599.5万kW(出现在1955年)，夏季最大负荷为2549.6万kW(出现在1995年)。几十年来，TVA的年发电量一直呈稳步增长的势头，但近十年增幅较小，1986年年发电量为1050亿kWh，1996年发电量1600亿kWh，其中火电发电量占70％，水电发电量占16％，核电占14％。TVA有权自定电价，并以此影响相邻电力系统的售电价。TVA的售电合同中，规定了批发商的电价水平，并能够予以监督，体现了TVA电力为当地社区、民众特别是乡村用户服务的宗旨。TVA的电价在全美一直处于较低的水平，多年来为流域内居民和工商用户提供了大量的廉价电力。从发电成本分析，水电最低，约￠0.2／kwh，核电为￠0.5--0.6／kwh，火电为￠1.1—1.6／kwh，抽水蓄能为￠3.9—4.9／kwh，燃油(燃气)发电为￠5.1—6.I／kwh。TVA的电力系统由联邦政府所拥有，并在国会的限定条件下经营。联邦政府对TVA的电力发展有诸多限制，如制定电价不以盈利为目的，供电范围不能任意扩大，控制发行电力债券额度等。1959年以后，TVA电力建设资金，不再由联邦政府拨付，靠TVA发行电力债券解决，尽管国会通过了TVA的“自筹资金法案”，允许发行300亿美元的电力债券，但是也给TVA带来了限制，即TVA供电用户不得超过1957年的供电范围，即使TVA有能力供电也不允许。国会主要是迫于私人电力企业的压力，担心TVA供电区域的继续扩大会造成当地电力竞争的失衡。
　　TVA的电力生产，经历了一个从小到大、从单一的水力发电到水电、火电、核电并举综合发展的过程。目前，TVA已成为全美最大的电力生产商。电力生产经营已成为TVA的经济支柱，1996年，TVA电力销售收入为57亿美元，占TVA年度预算的98％。
　　TVA的电力发展今后面临着严峻的挑战，从内部讲，由于历史上电源建设决策上的失误和迫于环保方面的压力，有一座核电站停运；火电容量闲置过多；消除污染导致火电的成本大幅度上升；电价上涨压力很大。从外部讲，目前全美经济发展趋缓，电力需求增长放慢，导致了电容量闲置；全美将取消电力管制，电力市场更加开放，电力生产、销售商的竞争将会更加激烈，对TVA的电价、服务质量、目前拥有的供电市场的稳定等提出了更高的要求，对此，TVA还缺乏总体上行之有效的对策。

三、TVA的生产和设备管理
　　TVA的防洪治理、水电开发技术、电站自动化控制技术并不先进，一些水工、电气设备甚至比较落后。例如，很多电厂仍在使用三、四十年代生产的单相变压器、多油断路器，并且运行良好，而这些在我国已基本淘汰。TVA对管理工作十分重视，把科学的管理方法运用于水利工程的各个环节，是TVA取得成功的基础。
　　TVA的电力生产调度管理水平在全美是一流的。多年来，TVA先后推行了可靠性管理、物质管理、经济成本的动态管理，特别是近年来，又实行了全面质量管理，并和美国国内其它软件公司合作开发了“WUS”系统，使各项工作更加科学化规范化，使各种决策更加准确，收到了较高的经济回报。
　　例如，通过其完善的管理系统，能够实时掌握TVA电网中负荷大小和变化趋势，合理确定水电、核电和火电的比例，并能够计算出当时的发电成本，随时和周边发电网的电价做比较，科学地决定是自己发电还是外购。
　　在设备的运行、维护、大修等方面，TVA也有一套完备的管理体系，通过对多年运行检修资料的统计分析，能够定量分析判断设备总体健康水平，为合理地安排机组检修提供科学的依据，科学的管理，大大提高了工作效率，降低了成本。美国能源研究所的一份统计报告认为，水电站的主要动力驱动部件的最长使用寿命为40年，但是TVA的平均使用寿命达到了52年。由此可见TVA的生产运行和设备管理水平是相当高的。
四、TVA的水电现代化计划
　　TVA近年提出了庞大的水电现代化计划，该计划的提出主要基于以下考虑。一是TVA领导认识到，解除电力管制后，电力企业之间的竞争，主要是技术、成本、供电可靠性、服务质量的竞争。提高电力生产、管理的技术含量，降低成本费用将使TVA处于更加有利的地位。二是电力市场需求不足，近期TVA不会有大的电力建设项目，具有内部挖潜的有利时机。三是TVA的水电站多建于三、四十年代，主要设备使用寿命均已超过预期使用寿命，急需进行技术改造。
　　TVA水电现代化计划的前身是综合水利计划，即仅仅限于更换水轮机的转轮，以提高水轮机效率。1994年修改确定的现代化计划，其目的不仅是为了提高效率，还包括增加容量和提高自动控制水平。计划通过技术改造，新增水电装机53.6万kW，加之提高效率，年新增发电量70亿kwh，由于相应减少了火电开机，每年减少80万吨有害气体排放量，可以取得显着的经济、社会和环境效益。总投资7亿美元，整个计划预计到2010年完成。
　　到目前为止，已有13个水电站完成了现代化计划，新增装机8万kW，平均效率提高了5.11％。效果非常显着。
五、TVA职工大学和培训教育体系
　　经济的发展、电力市场的更加开放和竞争的日趋激烈，使TVA强烈地认识到，人才是赢得市场并在竞争中立于不败之地的关键因素。因此TVA非常重视人力资源的开发，重视职工培训，把提高员工素质和技能作为一项重要的目标。多年来，形成了较完善的教育培训体系。
　　为满足TVA员工培训的需要并出于多方面的考虑，TVA创办了TVA职工大学。TVA职工大学成立于1995年，现有专职教职工40人，目前，由TVA主管职工教育的一位副总裁担任校长。TVA职工大学的宗旨是为实现TVA目标服务，为所有员工提供不断学习的机会。TVA职工大学的经费来源为：基本建设投资由TVA总部拨付，年教育经费由学员单位和TVA共同支付。TVA职工大学的师资以兼职教师为主，兼职教师均来自TVA各部门的资深管理人员。TVA职工大学的职能除了培训人才、与正规大学合办管理类研究生班、记学分的电化远程教育外，还提供项目咨询和工程设计。此外，TVA职工大学的职能和作用有进一步扩大的趋势，如作为TVA宣传的窗口、与国内外交流合作的载体等。
TVA的培训教育体系具有如下特点：
　　首先，有一套完整的制度及保证。TVA的领导提出要为TVA所有的员工提供发展和教育的环境，要求每位员工每3年必须完成120学时的培训任务，即平均每人每年要接受40学时的培训教育，所有培训由TVA职工大学和用人单位一起完成。为了保证培训计划的实施，TVA在职工教育上投入了大量资金，增加了现代化的教学设备，改善了教学环境。TVA每年投入的培训经费不少于TVA全员工资收入的3％。
　　第二，精神和技能两方面的培训构成了TVA职工教育的内涵。TVA很重视企业文化建设，注重企业形象宣传，在田纳西及邻近各州，TVA的徽志到处可见，同样TVA重视精神方面的教育，要求员工爱岗敬业，要有忧患意识，对工作要进取、主动，这些都是通过培训来完成的。为此专门开设了《开创TVA的新纪元》、《领导艺术与领导方法》、《职业生涯设计》、《TVA所面临的困境》等8门必修课。
　　TVA职工都要接受定期的岗位培训，包括上岗前培训、在岗培训、转岗培训等。特别重视新技术和计算机应用技能的培训。
　　第三，采用多元化的培训方式以取得最佳的教学效果。TVA的培训方式是多种多样的，有教室教学、现场培训、计算机模拟、远程电化教学、工具箱培训等，不拘一格。员工每次接受培训的时间一般不超过两周，大多为一周。TVA职工大学还和美国众多着名大学联合开设了多门选修课程，将选修课程的成绩记入学分，为职工继续深造提供了良好的条件。注重实效是TVA教育追求的目标。

六、培训考察的主要收获和体会
　　TVA的产生有其独特的历史和政治背景，TVA模式的形成，和美国当时的经济发展水平、社会环境、历史人物联系在一起，是特定条件下的特殊产物。就整个TVA模式，连美国和TVA自己都认为不具普遍推广的价值和条件，我们更不能生搬硬套。但是，建立TVA模式的指导思想，TVA的运作机制和具体的作法给我们提供了很多启示。
(一)TVA是以水利综合开发带动流域经济发展的典型
　　考察TVA六十多年的发展历史，无论最初成立TVA的目的如何，客观上，TVA走的正是以水利综合开发为龙头，带动流域经济发展的成功之路。
　　成立TVA以前的田纳西流域，洪水泛滥成灾，交通闭塞、水运不通，水土流失严重，自然环境恶化，疾病流行，私人供电不足30万户，居民人均收入不足一百美元，仅为全国平均水平的44％，是美国最贫穷落后的地区之一。通过整治河道，建设水利工程，发展电力，使肆虐的洪水得到控制，防洪标准达到百年一遇；众多的河闸保证了1050km的干流和400km支流可以全年通航；电力消耗在全美处于前列；基础设施得到根本改善；水利开发、河流的综合治理，彻底改变了这一地区贫困落后面貌，为流域内经济发展、社会进步打下坚实基础，使往日贫困落后的田纳西流域变成了今日比较富裕、经济充满活力的地区之一。一定程度上讲，没有TVA及田纳西流域水利综合开发，田纳西州及其流域内陆区经济发展不会这样快。时至今日，TVA机构及其形成的水利水电工程，在当地的社会经济生活中仍在发挥着重要作用，无论从防洪保安、电力供应、环境保护，水利的基础作用和地位依然不可替代。
(二)TVA法是TVA模式得以成功的根本保证
　　田纳西流域的综合治理和水资源的开发利用始于TVA法。先有法律，再开始治理，把与流域开发治理相关的主要内容以法律的形式固定下来，并随着情况的变化，不断修改完善，依法规范TVA的行为，是田纳西流域开发治理的显着特征。
　　TVA法规定了TVA是一个统一管理流域内所有资源的政府机构，明确了TVA机构的性质；TVA法规定TVA要把政府权力和为大众服务的动机与私人企业的灵活性、主动性相结合，为TVA模式的形成奠定了基础；TVA法规定TVA有权开发利用管理流域内资源，治理水灾、改善航运、提供电力等，赋予了TVA广泛的权力；TVA法明确TVA综合开发利用水资源的目的不是为联邦政府盈利，而是为当地提供良好和谐的水环境，促进流域经济发展，从而明确了TVA的义务；TVA法涉及面广，对土地征用及转让、流域开发、电力生产及销售、电价、债券、财务管理及利益分配等都有规定，并且具有很强的可操作性，为TVA准确、充分履行职责提供了法律依据；TVA法并非一成不变，根据实际情况的变化可以修改，是一部有长远生命力的水法规。
　　在TVA的发展历史中，TVA法的烙印几乎无处不在。一部成功的TVA法，从根本上保证了TVA模式的成功。
(三)独具TVA特色的治水思想
　　TVA六十多年的发展，治水思路和措施不断深化，逐渐形成了比较成熟的治水思想。TVA成立初期，采取的是“让水远离民众”的治水思想，主要是采取兴建水库、大坝等工程措施，让民众免遭洪水灾害，TVA称之为工程手段。后来，对于单单采用工程手段仍不能解决洪水威胁的漫滩等地，采用的是“让民众远离水”的治水思想，主要是采用技术咨询、信息服务、工程设计、机构合作和社区搬迁等措施，减少或解除洪水威胁，TVA称之为行政手段。从洪水治理的角度，通过“让水远离民众”和“让民众远离水”，TVA的治水取得了巨大成功。
　　从总体上看，近期TVA治水思想发生重大变化，主要是体现在“让民众参与水”，即广泛宣传增强民众的水意识，使社区和民众参与治水，为社区和民众提供技术和信息服务，通过发达的水运、完善的防洪系统、廉价的电力、舒适的水上休闲活动、创造众多的就业机会等使当地政府、社区、民众共享治水成果。客观上，TVA通过不懈努力贯彻这一治水思想，在田纳西及周边地区成功地营造了一个和谐的水环境。
　　和谐的水环境、发达的水经济、独特的TVA水文化，使TVA在当地树立了良好的形象，这是TVA这一联邦机构在田纳西地区得以存在并获成功发展的重要因素。
(四)发达的电力是TVA的经济支柱
　　TVA作为美国联邦政府的水利机构，能够正常启动并发展壮大，重要的原因在于修建防洪等公益性水利设施的同时，大力发展电力，不仅开发水电，还建设火电、核电和利用其它能源发电。目前，TVA是全美最大的电力生产商。TVA发展的中后期，联邦拨款逐步减少，正是依靠电力收益，反哺水利，使水利获得良性滚动发展。联邦政府年拨款一亿美元，电力的经营收入达57亿美元，TVA年预算的98％来源于电力的销售收入。以经营性项目的收益，支撑公益性水利的发展，使TVA成立至今获得了巨大的社会效益和自身经济效益，这是TVA重要的成功经验。
(五)TVA重视科技进步和人才培养
　　在TVA学习培训考察过程中，TVA加强管理、重视科技进步和人才培养的作法和经验给我们留下了深刻的印象。强化管理、积极推进科技进步、加快技术改造步伐、注重提高职工素质，加大人才培养力度，使TVA保持着运行活力，增强了市场竞争能力，并不断发展壮大。
七、建 议
(一)加快我国水利建设步伐，发挥水利第一的作用
　　我国是个水资源短缺、水旱灾害频繁的国家，水的问题依然是国民经济和社会发展的主要制约因素。水利不兴，国无宁日。水利设施薄弱，水利发展滞后，势必影响整个国民经济发展战略部署。党中央、国务院把水利确定为国民经济的基础产业，放在基础设施的首位，是完全符合中国国情的。应尽快出台水利产业政策，理顺水利管理体制，建立水利良性运行机制，加快水利发展，充分发挥水利第一的作用。中国水利大有可为。
(二)加强我国流域管理体制研究
　　目前，我国的流域管理体制，存在种种弊端，不能适应水利发展的需要。国外的流域管理体制和管理模式虽然很多，但难以整体照搬利用。必须下大力量，加快适应我国国情的流域管理体制和模式研究。这种体制和模式应是流域管理和区域管理相结合，以流域管理为主，便于统一规划，综合协调，可以充分发挥水资源的综合效益和水利资产的整体优势。
(三)加大我国水利立法、执法力度，把水利发展纳入法制化管理轨道加快《水法》的修订，关键是明确水资源的统一管理，把水资源的权属管理和开发管理分开；加快《水法》配套法规建设；对国民经济和社会发展有重大影响的重要河流，有必要单独立法，如《黄河法》、《长江法》等，以规范大江大河的开发管理行为，加快其开发利用。强化水利执法体系建设，加大执法力度。
(四)发展水利经济，实现水利良性循环TVA大力开发、经营电力的经验给了我们很好的启示。要保证我国国民经济持续、快速、健康发展，首先要有发达的水利。水利要发展，应该有发达的水利经济。要求我们必须正确处理社会效益和水利自身经济效益的关系。
　　加快水资源综合开发利用。在抓好防洪、灌溉等以社会效益为主的项目的同时，也要因地 制宜大力抓好供水、水电、水土资源开发、水利多种经营项目的建设。
　　按照国家的要求，切实做好水利的抓大放小、战略性改组，通过资产重组和结构调整，推行股份制集团化，营造——大批规模大、体制新、效益好的水利企业，不断壮大水利行业自身经济实力。使水利逐步走上自我积累、自我滚动良性发展的轨道。
(五)加大科技进步和人才培养力度，实现水利发展的“两个根本性转变”科学技术是第一生产力，人才是一切事业发展壮大的基础。水利和其它事业一样，其发展，最终依靠的是科学技术、高质量的水利人才和高素质的水利队伍。在这方面，虽然近年来我国水利科技进步、人才培养工作有了较大进展，但还不能适应社会主义市场经济的要求，还不能满足新时期水利水电改革发展的需要。水利第一，要有一流的水利科技，要有一流的水利人才，要有一流的水利职工队伍，这样，才能实现水利发展增长“两个根本性转变”。