在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会《决定》中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府和农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益。
■张晓山
十八届三中全会《决定》提出：“赋予农民更多财产权利。”农民拥有的最大财产是他们以农村集体经济组织成员身份所拥有的农村土地，包括农用地、农村集体建设用地、未利用地等。“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”《决定》的提法具有重大的政策含义，抓住了当前我国土地制度的核心矛盾，但是具体落实则需要全面综合的政策措施来配套。
赋予农民更多财产权利，就要进一步协调中央政府与地方政府之间、政府与农民之间的利益关系。大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度减少地方政府在土地增值收益中的份额。这就必然涉及中央政府与地方政府之间财力与事权的划分、土地财政和土地金融等关键性问题。
2004年后，国有土地“招拍挂”政策出台，土地出让的市场化进程加速，此后土地出让收入便不断创下新高，在国民收入分配格局扭曲的情况下，土地财政与土地金融逐渐成为地方政府谋发展的重要财源。
财政部的报告中指出，2012年，土地出让收入安排的支出为28418亿元，其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重为79.6%。2013年6月审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果》指出：部分地方以土地出让收入为偿债来源，收不抵支，偿债压力加大。补偿支出占比越来越高，收不抵支，土地财政和土地金融不可持续。同时，在征收农民土地补偿问题上“人民内部矛盾用人民币解决”不能从根本上解决问题，反而给群众提供了一种误导性的预期，陷入“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的怪圈，导致社会矛盾愈加激烈。
政府应通过税收的形式调节收入分配，改变土地增值收益的提取方式，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。土地增值收益的分配不仅涉及中央政府与地方政府之间的关系，地方政府与农民之间的关系，也涉及到当前土地收益与未来收益之间、城市与乡村、城市郊区农村与广大农区之间的关系，这需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。
赋予农民更多的财产权利，就必须改革与完善农村集体经济体制。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。但随着工业化、城镇化进程的推进，一部分村充分利用土地资源，或是利用集体经营性建设用地发展产业，或是通过土地被征用集体获取一部分补偿资金，集体经济逐渐有了发展的物质基础，但也带来新的问题。
农村集体通过获得土地增值收益，增强了自身发展的物质基础。深化农村集体资产产权制度改革，首先要界定清楚农村集体的相关概念，进一步厘清村组集体经济组织与村组社区组织（村委会、村民小组）之间的关系。通过改革试验，形成比较成熟的《农村社区集体经济组织条例》，明确村组集体经济组织的内涵外延及其权能，明确村组集体经济组织成员资格的取得及退出机制，成员的责任、权利和义务；在此基础上，使集体经济组织成员的个人权利与财产权利相统一；厘清村委会与村组集体经济组织之间的关系。
进一步明确土地产权是落实农村土地所有者主体地位的一项基础性工作。土地产权制度改革能使集体经济组织成员摸清自己的家底，将自己对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及集体资产的收益权坐实。在一定程度上可避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了，而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境。
集体经济产权改革的方向是：从模糊到清晰；从封闭到开放；从固化到流动。十八届三中全会《决定》提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿推出及抵押、担保、继承权。”集体资产明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平；但未来的发展方向应该是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。农村集体经济未来的走向可能将成为现代企业制度的一种有机组成形式，一种多元化的混合型的市场经营主体，使它得以保持经济活力。
农村土地的确权颁证以及相应的制度安排，奠定了农村集体农用地、林地与集体经营性建设用地使用权流转的产权制度基础，为农民获取更多的财产权利创造了条件。但明晰产权不是万能药方，农民的物质利益要靠民主权利来保障。最终还是要靠深化乡村治理机构的改革改善农村的社会管理，进一步发育农村的基层民主。使农村土地的产权主体也能真正享有对农村社会经济事务的知情权、参与权、决策权和监督权，将非公务员身份的村干部的权力也能关进制度的笼子里，确保普通农民的权益不受损害。
世上没有绝对的权利，权利总是与义务相连，所有权亦是如此。在落实中央决定的相关政策时，要确立“规划高于所有制”的观念，并实行土地用途管制。规划包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，土地用途管制最重要的是农地农用。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实十八届三中全会《决定》中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府和农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益。最终建立政府、企业和农民合作共享的机制。让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，而是保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。赋予农民的财产权利才能获得有效、可持续的实现形式。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）
《中国科学报》 (2014-02-28 第6版 观点)
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