汉代第一地方长官黄霸
汉代的地方政府分为两级,即郡与县。全国共有一百多个郡,一个郡辖十多个县。郡长官叫太守,地位与九卿平等,也是二千石。郡太守调到中央可以做九卿,再提升即为“三公”;九卿也可以放出来做郡太守。古人云:“郡县治,则天下安。”郡县能否治好,地方长官至为重要。两汉的地方吏治,之所以为后世推崇与称道,除了制度安排之外,主要是诸多地方长官做过成功实践,收到良好成效。西汉名臣黄霸,就是其中杰出代表。
治理颖川天下第一
黄霸(公元前130年—前51年),字次公,淮阳阳夏(今河南太康)人,历仕汉武帝、汉昭帝、汉宣帝三朝。黄霸少学律令,志向远大。汉武帝末年,他通过捐官入仕,先后任河南太守丞、廷尉正、扬州刺史、颖川太守等官职,最后官至丞相。作为汉代人物,黄霸主要以善于治理郡县而闻名。他为官清廉,外宽内明,治理有方,政绩卓著。后世将他看作“循吏”的典范,并将其个人传记载入《汉书·循吏传》。
所谓循吏,说白了,就是奉公守法的好官。黄霸曾先后出任颖川太守八年,将颖川治理得井然有序,显现出欣欣向荣的局面。史书称赞:“(黄)霸以外宽内明得吏民心,户口岁增,治为天下第一。”“自汉兴,言治民者,以(黄)霸为首。”(《汉书·循吏传》)汉宣帝神爵四年(公元前58年)四月,朝廷在诏书中赞扬他:“颖川太守(黄)霸,宣明诏令,百姓向化,孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多,田者让畔,道不拾遗,养视鳏寡,赡助贫穷,狱或八年无重罪囚;吏民乡于教化,兴于行谊,可谓贤人君子矣。《书》不云乎。股肱良哉。其赐爵关内侯、黄金百斤、秩中二千石。”(同上)
黄霸能把一个郡治好,无疑要归因于他的为政之道。所谓为政之道,主要包括施政理念、治理方式与治理能力。综观黄霸事迹,不难看出其施政理念源于中国古代民本思想。《尚书》中有言:“民惟邦本,本固邦宁。”大政治家管仲说过:“政之所兴,在顺民心。政之所废,在逆民心。”黄霸曾从夏侯胜学习《尚书》,深刻领悟到民本思想精髓,后来出任地方长官付诸实践,从而创造突出政绩。
以民为本施政惠民
思想理念决定行为方式。正是基于民本思想,黄霸采取较为开明宽和务实的方式实行治理。汉武帝末期,削弱丞相职权,推行严刑竣法,以强化个人权威。汉昭帝即位,大将军霍光执政,大臣争权,相互倾轧,为了稳定局势,霍光沿用武帝时做法,实行高压统治,以严厉刑罚约束官民。于是朝廷与地方官吏都崇尚严酷,以打压他人为能事,唯有黄霸以宽容温和风格从政行事。无论担任什么官职,黄霸始终坚持廉洁奉公,善待民众,“处议当于法,合人心”,赢得官民一致爱敬。
汉宣帝为戾太子之孙,在民间长大,了解百姓疾苦。汉武帝好大喜功、穷兵黩武,固然有益于开拓疆土、抵御外敌,同时也过度消耗国力,给民众带来沉重负担。霍光去世后,汉宣帝决意革除一些弊政,接连发布诏书,推出一系列惠民政策。当时,许多地方官吏拒不宣传诏书精神,隐瞒朝廷惠民政策,仍借苛捐杂税盘剥百姓。时任颖川太守的黄霸,却指派优秀官吏深入乡村,宣讲诏书内容,让老百姓都知道皇上恩典与朝廷惠民政策。
黄霸不仅宣讲与执行朝廷宽松政策,而且推出一系列举措,促进地方和谐与发展。其一大力发展农业,劝导农民搞好耕种桑蚕,节俭增收,种植树木,养殖牲畜,不喂养吃谷的马匹;这些米盐之事十分繁琐,却关乎民生,黄霸付出大量心力督导推行。其二做好救困济贫,让驿站、乡里治所都喂养鸡猪,以便赡养鳏寡贫穷者。乡村有孤独老人去世,没有后人办理丧葬,黄霸就指示乡里出面料理。其三注重民众教化,挑选德高望重长者担任伍长,让他们在民间作为表率并进行自治,引导民众向善去恶防奸;这样有利于提升民众道德水平,纯朴风尚,有德行的好人日益增多。其四维护社会治安,主要以教化为先,教化不改,然后诛罚。黄霸注重“普法”教育,将国家刑律均告之于民,达到家喻户晓,并且制定安民条款,规劝民众遵章守法,故而本郡犯罪率极低,盗贼日益减少,奸人歹徒纷纷流向它郡。
外宽内明得吏民心
毫无疑问,黄霸取得卓越的政绩,无疑与他的个人品德、能力密不可分。史书说他“为人明察内敏,又习文法,然温良有让,知足,善御众。”
黄霸虽为一郡最高长官,却为人低调,毫无官僚习气。他勤政务实,经常深入基层,实地了解情况,故而处事十分得当。他善于调用下属,百姓之事,无论巨细,都派人详加调查并妥善办理。哪怕是老百姓的家常琐事,也会考虑周详。
有一次,黄霸得知某乡有位孤独老人去世,没有后人来安葬,就亲自督管此事。他告诉下属官吏:哪个乡的大树可以砍伐作为棺木,哪个驿站饲养的猪可以用来祭祀。下属依言前去,证实他所说一言不差,叹服他有如神明。另据史书记载,黄霸曾经安排一名年长清廉的属吏出行访察。属吏一路风尘仆仆,不敢在邮亭进餐,饿了就在路边吃自带的食物,一只乌鸦忽然飞过来,叼走他手里的肉。恰巧有人要去郡衙,看到了这一幕,就告知于黄霸。属吏回来后,黄霸迎上去慰问道:“您出差太辛苦了,在路上吃饭还被乌鸦抢走了肉。”下属大惊,以为黄霸对他行踪了如指掌,故而如实汇报情况,丝毫不敢有所隐瞒。
黄霸不仅体恤民众,而且关爱官吏。许县有一位县丞年纪老了,耳朵也聋了,督邮报告黄霸要将他辞退。黄霸不同意,决定留用那个县丞,于是对督邮说:“这县丞是一个廉洁的官吏,虽然上了年纪,还能应付官场拜起送迎之类公事,即使聋了,又有何妨?还是给予帮助关照,不要让贤德之人失意。”有人请教个中缘故,黄霸解释说:“一再更换长吏,送旧迎新的费用,以及狡猾官吏乘机销毁账簿文书而盗窃财物,对于公私都是很大损失,所有费用都得百姓埋单;换上的新官未必贤良,也许还不如前任,白白反复加剧混乱。大凡治民之道,主要是不要做得太过头即可。”黄霸真是深思熟虑,这样可谓一举两得,既照顾了老同志,又节约了财政支出。他的外宽内明,富有人情味,故而“得吏民心”。
两样施政结果迥异
黄霸“善治”颖川,赢得官民爱戴,获得朝廷赞誉,而当时的河南严延年对他并不认可。与黄霸一样,严延年少时好学法律,担任过郡吏。而两者同为地方长官,为人处事风格、施政理念与治理方式迥然不同。黄霸以“宽和”而闻名,以善待他人受吏民爱敬;严延年以严酷而著称,以“多刑杀人”来树立威信。黄霸在颍川以宽恕为治,郡中太平,连年丰收;皇帝认为他贤能,下诏予以表彰并赏金赐爵。对此,在邻郡做太守的严延年心里很不平衡。 “延年素轻黄霸为人,及比郡为守,褒奖反在己前,心内不服。”(《汉书·酷吏传》)
史书称严延年“为人短小精悍,敏捷于事”,能力很强。尽管他可以把地方整治得路不拾遗,却不能获得吏民拥戴,官吏对敬而远之,民众对他望而生畏。因为他“为治阴鸷酷烈,众人所谓当死者一朝出之,所谓当生死诡杀之,吏民莫能测其意深浅,战栗不敢犯禁。”(《资治通鉴·汉纪十九》)。每年冬月,他要下令处决罪犯;“传属县囚会论府上,流血数里,河南号曰‘屠伯’。”(同上)
严延年如此严酷,他的母亲并不赞同。一次,严母从东海赶到洛阳,准备与严延年一起过腊节,正遇见奏报处决囚犯。严母顿时大惊,便停留都亭,不肯进入郡府。严延年到都亭拜谒,她闭阁不见。严延年在阁下摘去帽子叩头,许久,母亲才见他,当即数说他的过错并大加指责,说他身为治理千里的郡守不施行仁爱教化,安抚百姓,反而滥用刑罚杀人以立威,岂是为民父母官的本意?严延年重重叩头认错,亲自赶车将母亲接到府舍。过完正腊节日,严母对严延年说:“天道神明,杀人太多必遭报应。我不愿在老年时看见儿子受刑被戮!我走了,离开你回东海郡,等待他日为你扫墓。”果然不出所料,一年后副职同僚向朝廷举报严延年,然后服药自杀;御史中丞负责按验,查实严延年所犯数事,处以弃市。偏好刑戮的酷吏,终究亲身体验刑戮的滋味。
当然,黄霸并非完人,也有过错或局限。因治理颖川有功,黄霸被征召进京,担任太子太傅,随后又为御史大夫。五凤三年(公元前55年),丞相丙吉去世,黄霸接任为丞相,封建成侯。丞相为政府首脑,统领百官,总揽朝纲,发号施令,既要知人善用,又要驾驭全局。在丞相职位上,黄霸表现得并不卓越,风采不及魏相、丙吉、于定国等名相。不过,黄霸擅长于在地方为官治民,治理颖川的政绩有口皆碑,不愧为汉代第一地方长官。
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